FORTE™

Parijs, juli 2017
Een internationale groep van gemeentesecretarissen en wetenschappers binnen het PRIMO-netwerk evalueerde de voortgang en de ontwikkeling van 12.5 jaar risicomanagement in de publieke sector. Zij kwam tot drie conclusies:

  1. Per saldo hebben de overheden in deze periode weinig tot geen voortgang geboekt met de ontwikkeling of implementatie van publiek risicomanagement. Sterker nog publieke risico’s zijn meer dan ooit emerging. Veel organisaties beschikken niet over een bestuurlijk gedragen strategische aanpak van dit vakgebied. Er worden wel veel audits en rekenkamerrapporten gepubliceerd, maar de bevindingen ervan worden niet of nauwelijks vertaald naar ex ante aanbevelingen. De monitoring van de lessons learned op corporate niveau staat nog in de kinderschoenen.
  2. Vanuit de praktijk van het stedelijk topmanagement in Europa kunnen vijf elementen van sturing worden geïdentificeerd die verantwoordelijk lijken te zijn voor de kwaliteit van publieke sturing in het bereiken van publieke waarden en het beperken van publieke risico’s. Of anders gezegd zijn deze elementen de drivers waardoor de risico’s kunnen ontstaan. De failure of governance stijgt elk jaar- als risico op zichzelf-  in het Global Risks Report van het World Economic Forum.
  3. De wereld van verzekeren en risicomanagement is een wereld op zichzelf geworden. Zij is strategisch niet of onvoldoende aangesloten op de wereld van waardecreatie bij politiek, bestuur en topmanagement van publieke organisaties. Het vakgebied heeft een negatieve connotatie, is in uitleg en definities sterk gedifferentieerd geraakt en verliest sterk aan kracht.

Als aanbeveling werd gegeven om een raamwerk te ontwerpen dat deze vijf elementen van sturing adresseert en deze verbindt met (publieke) waarde (en hieraan gerelateerd risico) en met zowel de actor (lees hier: de overheid) als het object (lees hier: de burger, het bedrijf, de samenleving).

Risico wordt daarin door PRIMO gedefinieerd als een mogelijke afwijking van of schade aan een beoogde waarde (citaat door Ortwin Renn, definitie van ISO 31000).

Actor/object, sturing en waarde/risico worden met elkaar verbonden.

Valetta, Malta, december 2018
In haar bestuursvergadering in Valetta, Malta op 8 december 2018, heeft PRIMO (Europees gevestigd te Brussel als Internationale Vereniging Zonder Winstoogmerk) dit raamwerk vastgesteld met de opdracht dit in samenwerking met haar leden op Europees niveau gedurende het jaar 2019 te testen, door te ontwikkelen, te verfijnen en wetenschappelijk te onderbouwen. PRIMO Nederland, gevestigd te Den Haag, verzorgt het Nederlandse deel van haar leden, zijnde met name publieke organisaties zoals gemeenten, provincies, veiligheidsregio’s en waterschappen. Het raamwerk is in 2019 alleen beschikbaar voor leden en partners van PRIMO.

FORTE™ verbindt de elementen van sturing met de actor (bv. gemeente) zelve, de waarde (bv. veiligheid) die geleverd dient te worden – en mogelijke scenario’s (bv. crisis of ramp) – aan een object (bv. de stad).

Het raamwerk is FORTE™ genoemd, een acroniem voor de vijf elementen van sturing.

PRIMO past het thans praktisch toe in dialoog gerichte opstellingen met betrekking tot voorliggende vraagstukken en kwesties. Dit kan een project betreffen, een vorm van samenwerking, een transitie, de levering van een product, de borging van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid, de ontwikkeling van wendbaarheid of de borging van resilience in stad of organisatie (twee totaal verschillende domeinen).

FORTE™ maakt het mogelijk om systemisch te oriënteren, hoe stakeholders in een vraagstuk of opgave zitten en biedt ruimte om snel de diagnose te stellen en tot besturingsoplossingen te komen. Spreekwoordelijk beschouwd biedt FORTE™ de boogschutter de mogelijkheid zich te richten op de techniek om de pijl in de roos te krijgen en veel minder om de pijlen die in het bos verdwijnen te beheren, te managen of misschien wel te “verzekeren”. Risicomanagement wordt waardemanagement.

FORTE™: verbonden en onafhankelijk
Het raamwerk is sterk verbonden met principes zoals verwoord in Total Quality Management (INK, EFQM of CAF), de publieke-waarde-driehoek van Mark Moore, ISO 31000 en COSOII, Business Model Generation van Alexander Osterwalder en Yves Peigneur alsmede High Reliability Organisation van Kathleen Sutcliffe en Frans Weick. Het werk inzake (publiek) risicomanagement van toonaangevende wetenschappers zoals Lynn Drennan, Ortwin Renn en Peter Young zijn inspirerend geweest voor de ontwikkeling van onze vereniging.

Het raamwerk maakt het voor de gebruiker mogelijk om te werken met eigen corporate modellen, instrumenten, onderzoeksresultaten en registraties. Het is derhalve algemeen bruikbaar (het is de tienkamper onder de raamwerken) en is onafhankelijk van bestaande op de markt (commerciële) beschikbare modellen en software.

FORTE™ dient de dialoog tussen actor en object met betrekking tot de sturing op waarde en risico.

Dialoog
Het raamwerk beoogt de dialoog te bevorderen om de strategische sturing op waarden te optimaliseren, door goed naar omringende trends en ontwikkeling te kijken (waar ben ik?), die zich als kansen of bedreigingen voor team of organisatie zich kunnen voordoen, de eigen sterkten en zwakten te durven beschouwen (wie ben ik?) en daarmee mogelijke scenario’s te willen beschouwen, over de horizon te durven kijken en hiernaar te handelen (wat doe ik?). Dit geldt voor alle stakeholders aan de actorzijde, de gekozene, de bestuurder en de manager en voor de drie domeinen aan de objectzijde, zijnde de samenleving, de levering van producten en diensten alsmede kracht van de eigen organisatie.

FORTE™ beoogt op kwesties de systeemwereld en de leefwereld te verbinden.

FORTE™ bevat thans per element van sturing een set van vragen, die de huidige kracht van de sturing verkent en blootlegt. Enkele bevindingen:

Bestuurder

“Ik ben blij met het feit dat mijn organisatie transparant samenwerkt en scherp aan de wind wíl zeilen door kritisch te kijken naar de eigen sturing.”

De dialoog die FORTE™ genereert, bevordert nuchterheid en focus op de bedoeling. Bovendien versterkt het onderlinge begrip tussen ambtenaar en bestuurder. En dat is een groot goed.”

Algemeen directeur

“Onze organisatie heeft ervoor gekozen om FORTE™ als dialoog-model in te zetten bij majeure projecten. Het scherpt ons en is aanvullend op bijvoorbeeld Prince2 omdat het reflectie en overzicht  bevordert. Dat is nodig in de context van bestuur en samenleving waarin wij werken.”

Concerncontroller

“Wij hebben de sturing van teams hoog in het vaandel staan. De control zou daarin ook goed belegd moeten zijn. Dit raamwerk helpt de zelfsturing te bevorderen.

FORTE™ is bovenal lichtvoetig in administratieve zin, veel goedkoper dan dure en tijdrovende registratiesystemen en vermindert bureaucratie. Het werkt mooi aanvullend op bestaande diagnose-instrumenten die wij gebruiken.”

Projectleider

Het creëert veel diepgang in samenspraak binnen mijn team en het bevordert daarmee de onderlinge samenwerking. FORTE™ verhoogt onze effectiviteit. Het maakt ons wendbaar en leaner. Er kwamen tijdens de sessie zaken op tafel die we nog niet eerder hadden gedeeld”.

Trainee

“Ik ben werkelijk verrast over hoe anderen in dit vraagstuk zitten. Waarom hebben wij onze standpunten niet eerder gedeeld, vroeg ik mij af. Hadden we niet eerder kunnen schakelen? De ambiance van deze dialoog is zo verfrissend, vooral omdat het mijn kennis en ervaring voor de groep ontsluit en ik leer van anderen.”

FORTE™ De vijf elementen van sturing die de actor in staat stelt om de waarde te leveren aan het object met aandacht voor mogelijke risico’s.

FORTE™  en de aanleiding
De volgende vijf elementen van sturing vinden hun oorsprong in de bevindingen van het PRIMO-netwerk dat publieke risico’s – afwijkingen van nagestreefde publieke waarden (politiek-bestuurlijk vastgelegd) – ontstaan door een combinatie van oorzaken:

1. Financieel en compliant ontwerp
Dat de financiële planning meer dan eens te optimistisch is en rechtmatig handelen binnen het woud van regels en richtlijnen een opgave op zichzelf is geworden door de complexiteit ervan of de regel-reflex. Realisme in planning, alternatieve vormen van financiering, scenario’s op tafel brengen, lean opereren ook in compliancy, zijn ex ante noodzakelijk om te verkennen en te bespreken. Nuchterheid, kennis en eerlijkheid zijn hard nodig in de architectuurfase. “We houden niet van realisten in het debat. Zij worden ervaren als pessimisten. Dat kan zelfs hun positie, of erger hun baan kosten. Wij houden alleen van optimisten. We plannen dus altijd te optimistisch.” (citaat Daniel Kahneman, Nobelprijswinnaar).

2. Oriëntatie op Levering
Dat sprake is van een ‘gat’ tussen de leefwereld van mensen, bedrijven en samenleving aan de ene kant en de systeemwereld van de overheid aan de andere kant, waardoor het beleid, het project, het programma de bedoeling c.q. de doelgroep onvoldoende bereikt, omdat we verstrikt raken in een woud van regels, registratie, rapportages en bevoegdheden en loketten van het systeem. “Succesvolle organisaties zijn zij die op levering zijn gericht.” (Kathleen Sutcliffe en Frans Weick).

3. Rentmeesterschap
Dat er een tanend gevoeld van vertrouwen is in bestuur en politiek, dat de behoefte aan verbindend leiderschap en de behoefte aan stimulerende kaders groot is. Dat leiderschap betreft elke medewerker van een organisatie. Aan het college van bestuurders, raadsleden en individuele bestuurders is het om veel meer nabijheid te creëren, verbindingen te leggen en eigenaarschap te tonen.

4. Tools voor Creatie
Dat de ambitie van het bestuur en de capaciteit van organisatiekracht ver uit balans lijken te zijn, waardoor tal van publieke risico’s kunnen ontstaan. Het afstemmen is een kunst op zich, maar een erg complex vraagstuk. Natuurlijk ligt het primaat van het wat bij het bestuur, maar het is wezenlijk dat zij zich bewust is van de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot besturing zelve. Er worden te veel ambities gestapeld telkens maar weer en er valt er zelden een af. De bestuurskracht en de organisatiekracht moeten samenvallen. Een vergeten interface als je de collegeprogramma’s leest. Met de wettelijk ingestelde eigen verklaring van in control (door bestuurders) op komst, is het logisch dat het bestuur verantwoordelijkheid neemt voor de balans ambitie-capaciteit. Bedrijfsvoering komt daarmee vanzelf in het bestuurlijke domein.

5. Externe focus en interactie
Dat sprake is van segmentatie en fragmentatie van kennis en macht en dat het schakelen tussen (overheids)lagen en in ketens sterk onderontwikkeld is. Multi-level governance is een mooi begrip, maar bij de sturing op concrete vraagstukken een dingetje. Het is vaak ieder voor zich. Samenwerking verticaal met hogere overheden en met dorps- en wijkraden aan de ene kant, en samenwerking horizontaal met andere gemeenten en waterschappen, maar ook met bedrijven en instellingen aan de andere kant. Verbonden partijen leiden vaak tot kopzorgen. Nadenken over de multi- en transdisciplinariteit ervan, weet hebben van de eigen positie en rol in de keten, het denken in allianties, investeren op regionaal niveau en het delen van risico’s zijn nodig om te kunnen excelleren. Het bewustzijn bij politici en bestuurders van de draagkracht van het natuurlijk milieu stijgt met stip in de discussie over city resilience.

FORTE™: de elementen van sturing
Het ligt voor de hand om algemeen en per beleidsveld tot invulling van de besturing te komen. Hier is een eerste duiding van aandachtspunten op de vijf elementen van sturing. De overtuiging is er dat alle vijf elementen gedegen en tegelijkertijd vormgegeven dienen te zijn, wil besturing succesvol zijn. Aan de hand van vijf gerichte vragen wordt per element van sturing de eerste diagnose gesteld. Individueel beantwoord en collectief gedeeld én besproken. Daarna voorzien van adviezen op de sturing.

Vijf startvragen per element van sturing

Er is geen registratie, geen verslag, maar teamspirit, wendbaarheid, vertrouwelijkheid en openheid die wordt geadresseerd. De dialoog eindigt met besluiten die worden uitgevoerd door hen die verantwoordelijk zijn. Hieronder een set van voorbeeldvragen die aan de orde kúnnen komen.

1. Financieel en compliant ontwerp
Financieel ontwerp en compliance: gedegen engineering, alternatieve vormen van financiering, control en bijsturing, de notie van rechtmatig handelen binnen het geheel van regels en richtlijnen. Mogelijke vragen:

  • In hoeverre is het plan financieel uitvoerbaar en wat zijn de mogelijke financiële risico’s die we lopen? 
  • Hoe staan we ervoor als organisatie: schuldpositie, solvabiliteit, reserves, balans? Kunnen we wel investeren?
  • Welke ontwikkelingen kunnen zich voordoen tussen start en finish en welke scenario’s zijn daarbij verkend of dienen te worden verkend?
  • Hoe is de control geborgd in het brede krachtenveld van stakeholders en verbonden partijen aan de ene kant en van gemeentelijk management, bestuur en raad aan de andere kant?
  • Kan het plan worden uitgevoerd binnen bestaande regels en richtlijnen en kunnen wij rechtmatig handelen? Indien nee: wat moet, kan en zal (moeten) worden afgeschaft?

2. Oriëntatie op Levering
Het op het object (burger, wijk, bedrijf, doelgroep), de kern van het vraagstuk en de bedoeling gericht zijn, door hij/zij die acteert/bestuurt. Het gaat hier om het verbinden van systeem- en leefwereld, begrijpen en doorgronden waar de burger/doelgroep behoefte aan heeft, hoe het vraagstuk feitelijk in elkaar zit, kennis hebben van de wijk, weten wat er speelt, de noden en behoeften niet alleen begrijpend, maar doorvoelend en weten wat echt nodig is.

  • Hoe definiëren wij als college de exacte bedoeling van ons plan (niet in de zin van middelen en aanpak, maar in de kern van de zaak, de bedoeling)?
  • Kennen wij de problematiek van de doelgroep goed genoeg om adequaat te kunnen sturen? Hoe scherp zijn onze diagnoses eigenlijk? 
  • Hoe verbinden wij de systeemwereld van de gemeente met de leefwereld van de doelgroep of andersom en wat betekent dit voor onze manier van werken?

3. Rentmeesterschap
Verantwoordelijkheid nemen en invulling geven aan rentmeesterschap. Het gaat hier om het herstel van vertrouwen van burger en bedrijf in publiek leiderschap te herwinnen en te borgen, nabijheid te scheppen, holistisch/integraal te denken en te handelen in een stijl van besturen met verbindend leiderschap. Overheidsparticipatie organiseren in plaats van burgerparticipatie en het gericht zijn op de daadwerkelijke levering van producten en diensten als grondhouding beschouwen. Oog hebben voor de multi-disciplinariteit binnen de samenleving en hierop verbindend kunnen en willen zijn. De leiderschapsstijl van de gemeenteraad zou hier eveneens kunnen worden geadresseerd. Zij is immers onderdeel van het geheel van de besturing. De rol ook van de overheid (wat wel en wat niet te doen, hoe dus de verantwoordelijkheid in te vullen) in een sterk veranderende samenleving is punt van aandacht.

  • Wat pakken wij als bestuur op en wat laten wij aan de samenleving?
  • Hoe geven wij vorm aan onze leiderschapsstijl, zowel collectief als individueel?
  • Hoe matchen wij onze persoonlijke kleuren met die van het voorliggende vraagstuk?
  • Hoe nemen wij verantwoordelijkheid voor het wel en wee van de stad, haar organisaties en burgers, met andere woorden hoe tonen wij rentmeesterschap?
  • Wat betekent dit voor de programmering van onze bestuurlijke agenda en voor de naar de samenleving aanpak van het management? Hoe verbonden met de stad zijn wij?
  • Wat zijn de meest essentiële verbindingen waarop wij als college c.q. portefeuillehouder willen sturen en hoe organiseren wij hierop niet alleen nabijheid maar ook bestuurskracht?
  • Zijn de portefeuilles zodanig verdeeld en afgestemd dat wij de verbindingen en de (beloofde) ambities kunnen waarmaken?

4. Tools voor Creatie
Instrumenten en technieken voor realisatie. Dit handelt over het daadwerkelijk verbinden van bestuurlijke ambitie met ambtelijke capaciteit. Dit element is gericht op organisatiekracht en professionele diagnose en onwikkeling, zodanig dat plannen tot uitvoering kunnen worden gebracht. Het traceert omissies in behoefte aan besturing en innovatie.

  • Wat is nodig in capaciteit en kwaliteit om de bestuurlijk ambities tot uitvoering te kunnen brengen?
  • Welke prioriteiten stellen wij hierin? Wat doen wij wel en niet om capaciteit vrij te maken en opnieuw te richten op de huidige bestuurlijke doelen? Wat is daarin juridisch mogelijk? Hoe voorkomen wij het stapelen van ambities?
  • Waar willen wij innoveren met onze inzet van instrumenten en technieken om onze bestuurlijke doelen te verbinden met de noden van de samenleving, haar organisaties en burgers? Is het palet van participatie breed genoeg ontwikkeld. Het college kan aangeven hoe zij de dialoog wil organiseren met burger, bedrijf en samenleving?

5. Externe focus en interactie
Niet alleen gericht zijn op het eigen domein, de eigen portefeuille, de eigen organisatie, maar weten wat er speelt in de (ook de natuurlijke) omgeving, openstaan voor trends en ontwikkelingen, oog hebben voor allianties met andere spelers op het veld, gericht op de laatste wetenschappelijke bevindingen en studies van onderzoeksinstellingen en adviesraden, vaardig zijn in de multi-level governance (verticaal kunnen en willen schakelen met hogere en lagere overheden), ketenmanagement (weten dat elke organisatie een schakel is in de keten, de wijdere omgeving).

  • Hoe verbinden wij ‘verticaal’ met hogere overheden om onze doelen te kunnen verwezenlijken? Hoe professionaliseren wij dit binnen college en per portefeuille?
  • Hoe werken wij ‘horizontaal’ samen met andere overheden in regionale samenwerkingsverbanden en actieve instellingen binnen ons grondgebied, de wetenschap, het onderwijs en het bedrijfsleven?
  • Zijn de samenwerkingen met bedrijven (PPS), met verbonden partijen en andere samenwerkingspartners voldoende ingericht, effectief, controleerbaar en doen zij hun werk? Wat kunnen wij afbouwen of wat moeten wij versterken om onze doelen kracht bij te zetten?
  • Contracten met private en andere publieke partijen zien als hoofdproduct van samenwerken en niet als bijproduct.
  • Hoe oriënteren wij ons op de veerkracht (natuurlijk, economisch en maatschappelijk) van ons eigen gemeentelijk grondgebied en hoe sturen wij hierop? Kennen wij onze veerkracht eigenlijk?
  • Op welke Global Goals sturen wij en welke Global Risks zijn van toepassing op ons grondgebied, die wij moeten adresseren?

Update: 4 april 2019