Gemeentelijk risicomanagement: een empirisch onderzoek

Peter B. Boorsma, Geert A.M. Haisma en Yvonne Moolenaar1 | 2003

Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten van 17 januari 2003 (BBV – dit besluit vervangt vanaf begrotingsjaar 2004 het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95)) zijn gemeenten verplicht om een risicoparagraaf op te stellen en op basis daarvan hun weerstandsvermogen te berekenen. Tevens dienen gemeenten2 aan te geven welk beleid zij voeren ten aanzien van risico’s en het managen ervan. Dat klinkt fraai, maar uit de praktijk blijkt dat veel gemeenten worstelen met de uitvoering van deze verplichtingen. En ook de provinciale toezichthouder heeft haar controlerende taak vaak niet duidelijk omschreven.

PRIMO: Dit artikel wordt opnieuw gepubliceerd en in het e-boek Publiek Risico: Essays opgenomen, omdat het drie zaken zeer duidelijk maakt. Het risicomanagement, zoals het is ontstaan vanuit het rijksniveau en is voorzien van wet-en regelgeving naar lagere overheden, is (1) sterk gebaseerd op de wereld van verzekeren, (2) het is uiteindelijk financieel gericht en (3) illustreert de zoektocht naar de definitie en positionering van risicomanagement. Het geeft het tijdsbeeld weer van het moment waarop in januari 2003 het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties komt met richtlijnen. Deze zijn overigens sindsdien niet aangepast. De zoektocht naar een volwaardige plek van risicomanagement in het denken onder en handelen door bestuurders en topmanagers is nog steeds in volle gang.

In dit artikel wordt op een enkel punt het BBV kritisch beoordeeld op basis van de bestaande inzichten voor modern risicomanagement (RM). Voorts wordt onderzocht hoe de gemeenten invulling geven aan de nieuwe wettelijke verplichtingen, en in hoeverre de praktijk spoort met diezelfde theorie. Dit is gedaan op basis van een onderzoek naar de invulling van de risicoparagraaf bij Nederlandse gemeenten. Het gaat hierbij om verschillende kleine, middelgrote en grote gemeenten. Onder andere Amerongen, Boekel, Doetinchem, Groningen, Tilburg, Utrecht en Rotterdam hebben aan het onderzoek meegewerkt. De respons op de schriftelijke enquête was helaas erg gering, slechts 40 gemeenten hebben aan het onderzoek meegewerkt.

Daardoor kunnen er geen generaliserende kwantificerende uitspraken worden gedaan over het risicomanagement van de Nederlandse gemeente. Niettemin is de verzameling van gemeenten die wel de moeite hebben genomen om op de schriftelijke enquête te reageren interessant. Er zijn voldoende grote en kleine gemeenten vertegenwoordigd, zodat toch een duidelijk beeld wordt gekregen. Het zijn overigens vooral de middelgrote gemeenten die ontbreken. Echter uit andere praktijkervaringen is bekend dat de hier gevonden resultaten globaal gesproken wel sporen met andere gemeenten.

Uitgangspunt voor dit onderzoek zijn de voorschriften in het BBV 2004. Het BBV omschrijft in artikel 11, lid 1 Het weerstandsvermogen. In lid 2 staat:

“De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste:
a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
b. een inventarisatie van de risico’s;
c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s.”

De toelichting bevat voorts enkele interessante punten welke in dit onderzoek evenzo aan de orde komen. In dit onderzoek zijn de weerstandsparagrafen van de onderzochte gemeenten naast elkaar gelegd en op een aantal punten met elkaar vergeleken. Er is aandacht geschonken aan de volgende punten:

  • Is er duidelijk beleid opgesteld?
  • Wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele zaken? (Zie Toelichting BBV)
  • Wordt er onderscheid gemaakt tussen positieve en negatieve risico’s? (Zie Toelichting BBV)
  • Welke soorten risico’s zijn er beschreven?
  • Wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten schade (of financieel voordeel)?
  • Is het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen berekend?
  • Is er een relatie gelegd tussen de risico’s en het benodigde weerstandsvermogen?

Als de verschillende risicoparagrafen naast elkaar worden gelegd zijn er duidelijk verschillen qua niveau en inhoud waar te nemen. Zo hebben sommige gemeenten de nieuwe wettelijke verplichtingen opgepakt om daadwerkelijk hun risico’s in kaart te brengen en met risicomanagement aan de slag te gaan. Anderen hebben de risicoparagraaf meer uit de losse pols ingevuld. Over welke risico’s er moeten worden meegenomen en de manier van berekenen van het benodigde en beschikbare weerstandsvermogen heersen bij de gemeenten verschillende opvattingen. Hieruit blijkt wel dat gemeenten niet weten wat de provinciale toezichthouder in dit opzicht van hun verwacht.

Bevindingen

1. Risico: een verwarrend begrip
Alvorens te kijken naar de verschillende risico’s is het van belang om het begrip risico duidelijk te definiëren. Het BBV maakt onderscheid tussen positieve en negatieve risico’s. In de literatuur hanteert men dan meestal het onderscheid tussen speculatieve risico’s (ondernemersrisico’s, welke positief maar ook negatief kunnen uitpakken; in de gemeentelijke sfeer o.a. dividend van deelnemingen, of opbrengst verkoop stadsvervoer) en zuivere risico’s, welke schade opleveren. Onder een zuiver risico verstaan we ‘de kans op het optreden van een gebeurtenis met een negatief gevolg voor een betrokkene’. Wat in de praktijk vaak vergeten wordt is het negatieve gevolg te benoemen. Dit is echter wel van belang wanneer men een risico wil kwantificeren.

Teneinde het risicobeheer beter te kunnen beoordelen zullen we de belangrijkste onderdelen van de theorie kort toelichten. Daarvoor dient allereerst figuur 1.

Figuur 1: Relatie tussen kans en gevolg van een risico.

In dit schema wordt aangegeven, zoals in de eerder gegeven definitie, dat het gaat om een kans op een gebeurtenis welke een bepaald gevolg heeft. In dit onderzoek is de aandacht vooral gericht op negatieve gevolgen, de schade dus. Voor een goed begrip ook van de benadering van Binnenlandse Zaken (BZK) in het BBV is verder aandacht nodig voor de kans. Dat begrip wordt in navolging van Knight onderscheiden in “risk”, waarvan sprake is als de kansverdeling bekend is, hetzij á priori (zoals bij het werpen van een dobbelsteen) of statistisch op basis van voldoende reeksen data, en “uncertainty”. Andere auteurs hebben later nog de situatie onderscheiden dat er misschien niet voldoende data bekend zijn om een objectieve waarschijnlijkheidsverdeling op te stellen, maar dat er intern toch voldoende ervaring is of voldoende bedrijfsgegevens zijn om te spreken van de situatie van objectieve onzekerheid en subjectieve zekerheid. Een en ander wordt weergegeven in figuur 2.

Figuur 2: De mate waarin men op basis van informatie zeker is van de kans dat het risico optreedt

Binnenlandse Zaken schrijft voor dat de berekening van het weerstandsvermogen vereist dat ook de positieve risico’s, bijv. hoger dividend energiebedrijf, worden meegenomen. In de praktijk gebeurt dat weinig. Gemeenten leggen de nadruk op negatieve risico’s, zoals overigens in de literatuur van “public risk management” gebruikelijk is. Er zijn wel uitzonderingen waar te nemen. Amerongen vermeldt bijv. incidentele mee- én tegenvallers. Tilburg noemt positieve (bijv. verkoop aandelen Stadsvervoer) en negatieve risico’s.

BZK schrijft over zogenaamde reguliere risico’s welke frequent voorkomen, en dus goed meetbaar zijn – omdat men daarvoor een verzekering (de kans is objectief bekend) kan afsluiten of een voorziening (de kans is objectief of subjectief bekend) treffen: “… maken (de reguliere risico’s) geen deel uit van de risico’s in de paragraaf.”.

Het wordt in twijfel getrokken of de formulering van BZK zorgvuldig genoeg is. Moet men niet alle risico’s schatten, en in de berekening van het weerstandsvermogen die risico’s weglaten waarvoor men al een dekking heeft getroffen in de vorm van een verzekering of voorziening? Een risico kan immers – hoewel verzekerbaar – niet verzekerd zijn, of het risico kan onderverzekerd zijn, of men kan een hoog eigen risico hebben genomen, et cetera. Boekel bijvoorbeeld stelt bij de reguliere risico’s de vraag: “Is hoogte van dekking afdoende?” De gemeente stelt terecht dat men verzekeren moet combineren met risicomanagement. Sommige schades zijn immers niet meer verzekerbaar. Een andere adstructie van onze kritiek op dit punt uit het BBV wordt gegeven door Amerongen, dat stelt dat een analyse van de verzekeringsportefeuille nodig is, o.a. om te bezien “welk optimum tussen premie en eigen risico” bestaat. Amerongen heeft bijv. wel een glasverzekering voor schoolgebouwen, maar niet voor gemeentelijke gebouwen. Volgens BZK zou er in dat laatste geval sprake zijn van een regulier risico, en zou de gemeente die risico’s dus niet moeten meenemen in de analyse.

2. Risico-inventarisatie
De eerste stap in een risicomanagementcyclus is de risico-identificatie of -inventarisatie: welke risico’s zijn mogelijk of zijn te verwachten? De meeste gemeenten hanteren voor de inventarisatie van hun risico’s de onderverdeling die in het BBV 2004 vermeld staat, namelijk financiële risico’s, risico’s op eigendommen en risico’s die samenhangen met de interne organisatie.

De volgende onderwerpen worden het meest in de risicoparagrafen genoemd (per onderwerp het aantal gemeenten dat het onderwerp genoemd heeft, figuur 3):

  • Stadsontwikkelingsprojecten* (19)
  • Alg. Uitkering Gemeentefonds (15)
  • Garanties (13)
  • Grondexploitaties (12)
  • Rente en reserves (11)
  • BTW Compensatiefonds (11)
  • Bodemverontreiniging en -sanering (10)
  • Wet werk en bijstand (9)

* Bij de stadsontwikkelingsprojecten zijn per gemeente meerdere verschillende projecten meegenomen.

Risico’s als brand, storm, overstroming, vernieling, diefstal et cetera worden minder vaak genoemd. De reden hiervoor ligt in het feit dat deze risico’s veelal verzekerd zijn en voor de gemeente kennelijk geen risico meer vormen. De vraag blijft of dit juist is, maar dat is verder niet onderzocht.

Opvallend is dat risico’s als fraude en interne procedures en bedrijfsvoering vaak niet genoemd worden. Gemeenten blijken het moeilijk te vinden eens kritisch naar de eigen organisatie te kijken en hebben veel vertrouwen in de interne organisatie. Ook de risico’s die een gemeente loopt met het binnenhalen van subsidies, en dan in het bijzonder bij ESF subsidies, worden vaak door gemeenten over het hoofd gezien. Verder worden planschades relatief weinig opgenomen in de risicoparagraaf. Wat kan inhouden dat deze al ingecalculeerd zijn in de begroting of dat deze schadeclaims vaak vergeten worden.

“Het blijkt ook dat allerlei risico’s op één hoop worden gegooid.”

Het blijkt ook dat allerlei risico’s op één hoop worden gegooid: men maakt geen onderscheid tussen gebeurtenissen (bijv. brand, diefstal, inbraak), risicogebieden (bijv. afvalverwerking, ambulancevervoer, financieel beheer en beleid, milieu- en milieuwetgeving et cetera), en risico-objecten (gebouwen, personeel, belastingen en heffingen et cetera).

De door BZK gehanteerde indeling in algemene en gemeente-specifieke risico’s wordt in de meeste onderzochte gemeenten gevolgd. Opvallend is dan wel dat een risico als een korting door het Rijk op de algemene uitkering niet door alle gemeenten wordt genoemd, hoewel zo een korting, indien die zich voordoet, alle gemeenten treft. In dit onderzoek is niet onderzocht of er een verschil in inschatting is van de kans dat die korting wordt aangebracht of dat sommige gemeenten vinden dat zo een eventualiteit een vanzelfsprekendheid is die niet thuishoort in deze analyse.

Het valt op dat ook andere soorten algemene uitkeringen lang niet altijd worden genoemd. Boekel bijvoorbeeld maakt het onderscheid tussen algemene en specifieke risico’s niet. De gemeente noemt wel een algemeen risico als invoering open-eindfinanciering Wet Werk en Bijstand, maar niet de korting op het Gemeentefonds. Amerongen maakt wél onderscheid. Als algemene risico’s worden o.a. aardbeving, door andere gemeenten nooit genoemd, en bosbrand genoemd. Onder specifieke risico’s wordt dan o.a. “beleid andere overheden” genoemd, wat andere gemeenten eerder onder algemene risico’s rangschikken. Tilburg, dat wel het bedoelde onderscheid maakt, noemt als algemene risico’s een korting op het Gemeentefonds, en een probleem met het BTW-compensatiefonds, twee veel genoemde risico’s, zoals blijkt uit het bovengenoemde overzicht. Tilburg noemt ook de eventuele Vennootschapsbelasting op gemeentelijke activiteiten; als die verandering in het Vpb-regime van kracht zou worden, is het natuurlijk een algemeen risico dat de meeste gemeenten bedreigt. (Overigens geeft Tilburg alleen een inschatting van de verwachte schade bij de specifieke risico’s!)

3. Schatting potentiële schade
De tweede stap in de risicomanagementcyclus is die van de “risk assessment”: de inschatting van de waarschijnlijkheid en van de mogelijke schadeomvang. Bij de berekening van de potentiële schade hoort men allereerst in te schatten wat de kans is dat de gebeurtenis optreedt. Vervolgens hoort men in te schatten wat de effecten kunnen zijn van die gebeurtenis. Een gebeurtenis kan immers meerdere effecten hebben. Een brand in een gemeentelijk sportgebouw bijvoorbeeld:

  • Heeft schade aan het gebouw tot gevolg (effect I).
  • Kan schade aan de inventaris aanbrengen (effect II).
  • Kan letsel veroorzaken bij of aan personeel (effect III).
  • Kan letsel veroorzaken bij of aan bezoekers (effect IV).
  • Kan leiden tot derving van inkomsten (effect V).
  • Kan eventueel de omliggende natuur schaden (effect VI).

Het blijkt dat de toepassing nogal eendimensionaal is: men beperkt zich tot het aanduiden van een risico. In geen enkel geval werd de mogelijkheid geopperd dat een risico meer effecten kan hebben.

Veel gemeenten blijken de risico’s niet te kwantificeren; ze volstaan met de vermelding van de risico’s. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat het kwantificeren van risico’s een van de moeilijkere onderdelen van risicomanagement is en ook met het feit dat het BBV 2004 expliciet vermeldt dat goed meetbare risico’s niet in de risicoparagraaf hoeven worden meegenomen. Dit laatste neemt natuurlijk niet weg dat risico’s die men in de risicoparagraaf noemt niet gekwantificeerd hoeven worden. Blijkbaar hebben veel gemeenten het BBV wel zo opgevat. Dat betekent dat ook een ander aspect van RM totaal niet uit de verf kan komen. Indien men in het vorige voorbeeld de schade verbonden aan effect I, schade aan de sporthal door brand, wil berekenen, dan moet men eigenlijk ook onderscheiden wat de omvang is van de mogelijke schade, bijvoorbeeld: Effect I.a: volledig verwoest, Effect I.b: flinke schade, Effect I.c: beperkte schade., en aan de verschillende uitkomsten ook weer een kans toekennen.

“Zelden wordt de nodige weerstandscapaciteit berekend

als de som van de verwachte mogelijke schades.”

Door vermenigvuldiging van kans en effect en sommering daarvan voor de mogelijke verschillende effecten, verkrijgt men de mathematische schadeverwachting (de kwantificering) van de gebeurtenis. Aangezien men in de praktijk die kansen meestal niet kent, kan men volstaan met de subjectieve indeling in een klasse met een bepaalde waarschijnlijkheid. De gemeente Tilburg bijv. deelt “risico’s” in 4 klassen in: “Waarschijnlijk, mogelijk, onwaarschijnlijk en onbekend”. Vervolgens wordt de schadekans van de klasse geconfronteerd met de risico-omvang, waarvoor een standaardindeling wordt gevolg: klasse I: kleiner dan € 100.000, t/m klasse V: meer dan € 2.500.000, en klasse VI: “onbekend”.

Groningen deelt de onderscheiden risico’s in 3 klassen in waaraan een bepaalde waarschijnlijkheid wordt toegekend: “Laag (25%), midden (50%) en hoog (75%).” Groningen schrijft dan: “De geschatte omvang van een risico vermenigvuldigd met de kans van optreden leidt vervolgens tot een geschat risicobedrag.” Zien we af van theoretisch vereiste verfijningen (er zijn verschillende schadebedragen mogelijk met verschillende kansen), dan zijn Tilburg en Groningen de enige gemeenten uit de steekproef die het goed hebben gedaan.

De conclusie is dan ook: zelden wordt de nodige weerstandscapaciteit berekend als de som van de verwachte mogelijke schades. Overigens geeft Tilburg een interessante verfijning door aan te geven wat de ontwikkeling is van een risico, zowel waar het gaat om de risico-klasse (de waarschijnlijkheid) als de risico-omvang.

Soorten schade
Eerder hebben we aangegeven dat in de opgegeven risico’s men gebeurtenissen, schadeoorzaak, schadeterreinen en schadeobjecten vaak op één hoop gooit. Ter verduidelijking volgt figuur 4.

Figuur 4. Van kans naar schade.

Wat de schadeobjecten betreft kan men de volgende indeling maken:

  • Bedrijfsproces.
  • Financieel inkomstenverlies/extra uitgaven.
  • Imago/Politiek risico.
  • Informatie/Strategie.
  • Juridisch/aansprakelijk.
  • Letsel/veiligheid personeel.
  • Materiële schade gebouwen.
  • Materiële schade andere eigendommen.
  • Milieu Letsel/veiligheid burgers.
  • Product

Door een dergelijke indeling  te hanteren, kunnen gemeenten (en andere organisaties) meer systematisch de eventuele risico’s inventariseren. Uit het onderzoek blijkt dat sommige risico’s stelselmatig worden overgeslagen. Om te beginnen wordt immateriële schade (imagoschade) niet genoemd. Hierbij zou men natuurlijk kunnen stellen, dat in de bedoelde paragraaf weerstandsvermogen een vermelding van die risico’s overbodig is, omdat die risico’s niet hoeven worden “afgedekt” door weerstandscapaciteit. Maar voor een duidelijk overzicht van alle risico’s is ook deze categorie risico’s wel degelijk van belang

Ook blijkt dat schade voor derden meestal niet wordt vermeld, tenzij daaruit schade voor de gemeente via een WA-procedure kan volgen. Het is de vraag of een publieke organisatie die er is ten behoeve van de burger zich zo beperkt moet opstellen. Naar analogie van het verschil tussen een maatschappelijke kosten-batenanalyse en een bedrijfsmatige kosten/batenanalyse, zou bepleit kunnen worden om als gemeente wèl de eventuele gevolgen voor derden in kaart te brengen, althans als het gaat om gevolgen van gebeurtenissen die de gemeente raken.

Evenmin wordt stelselmatig rekening gehouden met schade door derden aangericht. Waarom wordt wel vandalisme genoemd (2x slechts), maar bijvoorbeeld niet de schade door een treinontsporing, of wel de schade door bosbrand (1x), brand (3x), explosieven (1x), maar niet door de ontploffing van een bedrijf? Groningen somt overigens na de risico’s nog ontwikkelingen op en risico’s “die geen directe financiële gevolgen hebben.”

“Stel dat de gemeenten allemaal serieus werk maken van het nieuwe voorschrift,

zou dan een ramp á la Enschede (2000) of à la Volendam (2001) te voorkomen zijn geweest?”

4. Berekening weerstandsvermogen
Dat de risico’s meestal niet worden gekwantificeerd heeft echter wel consequenties voor de relatie tussen de risico’s en het benodigde weerstandsvermogen. Doordat de risico’s niet gekwantificeerd worden is ook vaak het benodigde weerstandsvermogen niet berekend. Of is het benodigde weerstandsvermogen op basis van een andere regel, bijvoorbeeld als bepaald percentage van het begrotingstotaal of een bepaald bedrag per inwoner, berekend. Op deze manier wordt er echter geen directe relatie gelegd tussen de geïnventariseerde risico’s en het daarvoor benodigde weerstandsvermogen.

Hoe de verschillende gemeenten hun benodigde weerstandsvermogen hebben berekend? Hieronder per methode van berekening van het weerstandsvermogen het aantal gemeenten dat die methode heeft toegepast:

  • Niet berekend (12)
  • Berekend als bedrag per inwoner (2)
  • Berekend als percentage van gemiddelde omzet (2)
  • Berekend als percentage van begroting (1)
  • Berekend als percentage van Algemene Uitkering (1)
  • Berekend op basis van risico’s (1)

Het weerstandsvermogen wordt door Binnenlandse Zaken in BBV omschreven als de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de “risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen”. Het BBV omschrijft daarbij de beschikbare weerstandscapaciteit als de som van de algemene reserves, de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Uit het onderzoek blijkt:

  1. Het beschikbare weerstandsvermogen blijkt vaak berekend te zijn, hoewel enige verschillen tussen de gemeenten zijn waar te nemen. In veel gevallen hanteert men echter voor de berekening dezelfde indeling die het BBV noemt.
  2. Er is onduidelijkheid of men de hele algemene reserve moet nemen of slechts het vrij aanwendbare deel.
  3. Waarom BZK de bestemmings- en dienstenreserves niet heeft genoemd is onduidelijk. Groningen en Tilburg doen dat bijvoorbeeld wel. Misschien dat BZK die heeft weggelaten omdat die zijn bedoeld voor die diensten zelf; bijzondere reserves en bestemmingsreserves zijn immers niet bedoeld voor het opvangen van tegenvallers in het algemeen. Dat betekent overigens wel dat bestemmings- en dienstenreserves niet volledig zijn te sommeren met andere posten, wat bij sommige gemeenten wel is gedaan.
  4. Onbenutte belastingcapaciteit: men gaat voor wat betreft de OZB uit van de opbrengst bij tarieven welke worden voorgeschreven voor een art.12-gemeente. Er zijn gemeenten die opmerken dat men daar theoretisch boven uit kan gaan. Voor de heffingen berekent men de ruimte indien men overgaat tot kostendekking.
  5. Stille reserves: deze zijn moeilijk extern te beoordelen. Een van de gemeenten noemt bijvoorbeeld wél “de grondvoorraad niet in exploitatie”, en brengt vervolgens ook de stille reserve in aandelen onder de aandacht maar berekent die niet als deel van het weerstandsvermogen. Het is onze indruk dat de stille reserves aanzienlijk hoger zijn dan uit de berekeningen blijkt.
  6. Ook de post Onvoorzien, hoewel niet genoemd in BBV, wordt meestal meegenomen. Waar een gemeente een begrotingspost voor Nieuw Beleid heeft, wordt bijvoorbeeld opgemerkt dat die gelden al vastgelegd zijn via nieuwe initiatieven.

Robuuste begroting?
Binnenlandse zaken schrijft (BBV): “de paragraaf geeft aan hoe robuust de begroting is..”. Dat wordt door vele gemeenten dus overgenomen in de risicoparagraaf. Het gaat om het vermogen om tegenvallers op te vangen zonder dat het activiteitenniveau in gevaar wordt gebracht. Het weerstandsvermogen geeft eerder een partiële indicatie van de financiële positie, partiële omdat men om die goed in kaart te brengen ook moet kijken naar de schuldpositie et cetera. Het weerstandsvermogen is in eenvoudig Nederlands beter te omschrijven als “een appeltje voor de dorst”. Enkele gemeenten, bijv. Groningen, doen het beter en schrijven dat de paragraaf aangeeft hoe robuust3 de financiële positie is.

Structureel of incidenteel?
In het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen de incidentele weerstandscapaciteit en de structurele weerstandscapaciteit. Dat betekent dat de gemeente (en provincie) niet alleen voor de mogelijke risico’s moet inschatten of het effect eenmalig dan wel blijvend is, maar ook bij de berekening van de weerstandscapaciteit op dat tijdsaspect moet letten. In de praktijk blijkt dat de meeste gemeenten alleen het incidentele weerstandsvermogen (WV) berekenen. Groningen is een gunstige uitzondering: het berekent de weerstandscapaciteit en het totale risico structureel en incidenteel, het rekent voor dat het WV incidenteel gunstig is maar structureel maatregelen ter versterking vergt.

5. Risicomanagementbeleid
Veel gemeenten die aan het onderzoek hebben meegewerkt, zijn ook nog niet zo ver dat zij een risicomanagement beleid hebben opgesteld. De derde stap in de risicomanagementcyclus houdt in het treffen van maatregelen die de frequentie, de kans of waarschijnlijkheid, verlagen, dan wel de eventuele omvang van de schade beperken. De vierde stap houdt dan in de manier waarop men de schade opvangt, bijvoorbeeld uit de lopende begroting, via een voorziening, via risk transfer naar derden, bijvoorbeeld via een contract naar een leverancier of aannemer, of via een lease, of via een verzekering, etc. Boekel bijv. schrijft: “Instrumenten die ertoe bijdragen dat risico’s beheersbaar worden, zorgen voor een afnemende behoefte aan weerstandsvermogen.” Hoewel dat inzicht juist is, zijn die maatregelen niet in de onderzochte paragraaf vermeld. Groningen, om een andere voorbeeldgemeente te noemen, vermeldt per risico de “actie”. Meestal worden de risico’s echter aangeduid zonder dat wordt aangegeven welke maatregelen zijn of worden genomen. Sommigen hebben in hun beleid alleen opgenomen of hun huidige weerstandsvermogen voldoende is en zo nee, hoeveel dat dan nog zou moeten stijgen. De manier waarop wordt echter achterwege gelaten. In een aantal gevallen wordt er alleen vermeld dat het beleid nog ontwikkeld moet worden. In meerdere gevallen ontbreekt er zelfs een gedeelte over het risicomanagementbeleid.

Conclusie en aanbevelingen

(1) Er is nog veel werk aan de winkel. Er zijn duidelijk gemeenten aanwijsbaar die op de goede weg zijn, zoals Groningen en Tilburg, maar er zijn ook gemeenten waar de berekening van het weerstandsvermogen en het daarachter liggende risicomanagement nog in de beginfase verkeren.

(2) Binnenlandse Zaken heeft destijds met de introductie van het voorschrift van een risicoparagraaf internationaal een pioniersrol vervuld. BZK heeft geleerd van de oppervlakkige toepassing van dat voorschrift (Comptabiliteitsvoorschriften 1995) in de praktijk en met het nieuwe artikel 11 in het BBV de benadering aangescherpt door voor te schrijven dat de beschikbare weerstandscapaciteit en evenzo het uitstaande risico, dus de benodigde weerstandscapaciteit, moet worden berekend. Tevens dient men het daarop gerichte beleid uiteen te zetten. In dit artikel zijn suggesties gedaan waar het voorschrift kan worden verbeterd dan wel aangescherpt. Die suggesties betreffen:

  1. Het gaat om de “robuustheid” van de financiële positie en niet van de begroting,
  2. Aanscherping is nodig voor de berekening van de weerstandscapaciteit waar het gaat om de algemene reserve, de bestemmingsreserves en de bedrijfsreserves, en de post onvoorzien.
  3. Is het onderscheid tussen algemene risico’s en specifieke risico’s zinvol? Wanneer precies is van een algemeen risico sprake.
  4. In de paragraaf moet men ook de zgn. reguliere risico’s betrekken; voor de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit kan men dan rekening houden met de dekking van de risico’s door gevormde voorzieningen, door verzekeringen et cetera.
  5. Het verdient aanbeveling om alle risico’s in kaart te brengen. Sommige risico’s houden een claim op weerstandscapaciteit in, andere niet, hetzij omdat ze al gedekt zijn, hetzij omdat het immateriële schade gaat.
  6. Aanbevolen wordt om ook schade voor derden in kaart te brengen, ook als die niet wordt verhaald op de gemeente.

(3) De toepassingspraktijk laat zoals gewend volop ruimte voor verbetering zien. De provincies moeten toezicht houden op de uitvoering door gemeenten, maar het blijkt dat de gemeenten zelf nogal tekort schieten. Uit andere ervaring is bekend dat provincies zelf die rol van toezichthouder eigenlijk niet kunnen vervullen, omdat zij evenals BZK ook weinig ervaring hebben met risicomanagement. Al doende moeten de drie bestuurslagen leren om te gaan met deze betrekkelijk nieuwe discipline. Rest de vraag: Stel dat de gemeenten allemaal serieus werk maken van het nieuwe voorschrift, zou dan een ramp á la Enschede of á la Volendam te voorkomen zijn geweest? Misschien wel, of waarschijnlijk wel, maar er doen zich altijd weer nieuwe “gebeurtenissen” voor en ook de waarschijnlijkheden kunnen onverwachts veranderen in de tijd in de samenleving.

 

Bibliografie

1 De eerste auteur is hoogleraar Openbare Financiën aan de Universiteit Twente, de twee andere auteurs zijn verbonden aan het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement te Enschede.

2 Het artikel behandelt een onderzoek onder gemeenten in Nederland. Veel conclusies over de toepassing van risicobeheer lijken ook te gelden voor de provincies. Nederland is met de introductie van een risicoparagraaf en recent met het voorschrift van een paragraaf weerstandsvermogen, een pionier. Voor andere landen gelden daarom, zo is onze ‘heroic assumption’, de conclusies over de beperktheid van de toepassing van de inzichten van Risk Management á fortiori.

3Sinds ca. 8 jaar is BZK begonnen met te spreken over robuuste gemeenten, te creëren door gemeenten samen te voegen. Daarna is dit woord aan zegetocht in ambtelijk Nederland begonnen.

Foto: Louise Kruf