Omgaan met de effecten van een nationale crisis

Lezing door Uri Rosenthal, 9 oktober 2008 op het 2e PRIMO Jaarcongres te Den Bosch. Uri Rosenthal is voorzitter van het Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement COT en fractievoorzitter VVD in de Eerste Kamer.

Het is een opvallende trend. Zowel de Deltacommissie, de Gezondheidsraad als de WRR stellen in recente adviezen het begrip ‘voorkomen’ centraal. Een ontwikkeling waar Uri Rosenthal kritisch naar kijkt. Want dat voorzorg idee ligt wat hem betreft wel heel dicht tegen preventie aan. Het nodigt uit tot terughoudendheid, wellicht zelfs tot inertie. Het inzetten op ‘early warning indicators’ is interessant, zegt Rosenthal. Maar daarnaast moeten overheden ook concrete voorbereidingen treffen voor respons tijdens een crisis en het beperken van de gevolgen achteraf. “Alle preventie ten spijt, we zullen niet gevrijwaard zijn van crises.”

In mei dit jaar kwam het kabinet met een nationale veiligheidsanalyse. Daarin staan de territoriale, economische, ecologische en fysieke risico’s beschreven die ons land zouden kunnen bedreigen. De grieppandemie wordt genoemd als belangrijk risico, net als klimaatverandering en wateroverlast. Nu, nog geen half jaar later, is de wereld in de ban van de kredietcrisis. Een crisis die in de veiligheidsanalyse van mei niet voorkwam. Het bewijst maar weer, stelt Rosenthal, hoe lastig het inschatten van risico’s is. En met welke beperkte blik er vaak naar risico’s wordt gekeken.

Safety en security
Veel risicodeskundigen, schetst Rosenthal, leiden aan die beperkte blik. Ze kijken alleen naar fysieke veiligheid, naar ‘safety’. Het voorkomen van technische mankementen bijvoorbeeld of van menselijke fouten. Terwijl er ook nog zoiets is als ‘security’, het doelbewust verstoren van de maatschappelijke en menselijke orde. Security is wat in het geding is bij terrorisme, criminaliteit, corruptie. Natuurlijk grijpen security en safety stevig in elkaar. Ertussen ligt een schemergebied. Een belangrijke topman die door arrogantie het systeem in een crisis stort bijvoorbeeld. Is daarbij sprake van een menselijke fout, van systeemfalen of van doelbewuste verstoring?

“Forget the big names”
Bij risicomanagement staat internationaal ook het ‘insiders problem’ hoog genoteerd. Personen op kwetsbare posities die onevenredig veel kwaad kunnen doen in een organisatie. Het gaat daarbij niet om de hoogste bazen, maar juist om relatief ‘onbelangrijke’ medewerkers. ‘Forget the big names’, zoals de terrorisme-experts zeggen. Het zijn de onopvallende werknemers die ongemerkt het systeem kunnen verstoren. Het is dan ook niet voor niets dat security een steeds grotere rol speelt bij werving en selectie. Hoewel daarmee niet ieder risico voorkomen wordt. Ook ‘subcontracting’, het onderaanbesteden van werkzaamheden in een organisatie, levert flinke security-risico’s op.

Crisisplanning is lastig
De stelling van Rosenthal mag duidelijk zijn: crises kunnen overal vandaan komen en zijn niet te voorkomen. Maar wat als het onheil er dan is? Hoe beheers je de gevolgen? Rosenthal geeft het toe: je daarop voorbereiden is niet gemakkelijk. Wie voorbereid wil zijn, zal moeten oefenen. Steeds aandacht hebben en trainen voor zaken die hopelijk nooit zullen gebeuren. Maar waarvan je wel moet erkennen dát ze kunnen gebeuren. In de private sector is, alleen al om die reden, crisisplanning erg lastig. Rekening houden met mogelijke crises wordt snel gezien als teken van zwakte. Arrogantie en angst spelen een rol. Om die reden, zo gaf crisismanager bij Motorola Larry Barton ooit aan, doen banken en financiële instellingen nauwelijks aan crisisplanning. Met als gevolg dat in tijden van crisis het denken over de beheersing van gevolgen nog helemaal moet opstarten.

Hollywoodbeelden
Echt nationale rampen kunnen we in Nederland eigenlijk niet aan, aldus Rosenthal. Laat staan rampen van transnationale omvang. Daar is de Nederlandse bestuursstructuur niet geschikt voor. Kijk maar naar het gehakketak over de zeggenschap in veiligheidsregio’s. Daarbij komt nog dat een overheid die reageert op een crisis vaak in mythen, in Hollywoodbeelden denkt. Beelden die nauwelijks op waarheid berusten. Rosenthal: “Breekt er bijvoorbeeld paniek uit bij een crisis? Nee, slechts een heel klein deel van de mensen raakt in paniek. Wachten mensen netjes op officiële berichten? Nee, ze googlen zelf naar informatie. Houden mensen zich aan een geplande vluchtroute? Nee, ze wijken niet af van hun gebruikelijke route. En gaan ze netjes naar de crisisopvang? Nee, ze regelen zelf een plek. Toch wordt in planningen voor crisisrespons wel vaak met dit soort aannames gewerkt. In de praktijk blijkt de respons dan vaak niet te voldoen.”

Caring government
Rosenthal signaleert een aantal trends bij het beheersen van een crisis. Vandaag de dag, zo stelt hij, gaat het bij crises om politisering, juridisering, maatschappelijke mobilisatie, mediatisering en ‘emotivatie’. Al deze trends vat Rosenthal samen onder de noemer ‘collectieve stress’. Rosenthal: “Kijk maar naar de Schipholbrand. Daar speelden al deze trends een rol. Bestuurders moeten hierin meebewegen. Verzetten ze zich ertegen, dan loopt een crisis uit de hand.” Bij een crisis moeten bestuurders zich volgens Rosenthal dan ook als eerste richten op het terugverdienen van het vertrouwen en het kanaliseren van de collectieve stress.
Het omarmen van al deze trends kan erg lastig zijn. “In de nafase leiden crises onherroepelijk tot claims. Die strekken zich uit tot indirecte en pseudo-slachtoffers. Zoiets moet je verdisconteren in je aanpak. Dit soort slachtoffers wordt vaak ondersteund door ‘morele entrepreneurs’ zoals letselschadeadvocaten. Die vinden in de pers een gewillig oor. Je zult ze moeten omhelzen, er een goede relatie mee op moeten bouwen.” De juiste overheidsdoctrine, zo zegt Rosenthal, is die van de ‘caring government’. En daarin is materiële hulp minstens zo belangrijk als aandacht voor immateriële zaken. Die materiële hulp moet je niet afknijpen, niet bureaucratiseren. De nasleep van een crisis brengt immers al genoeg collectieve stress met zich mee. Onderzoeken die gedaan moeten worden, en waarvan de uitslag op zich laat wachten. Media die daar niet op wachten en zelf op onderzoek uitgaan. Wie aan zo’n situatie het hoofd moet bieden, kan maar beter voorbereid zijn.

Niet toegeven aan reflexen
Zaken organiseren, voorbereid zijn, Rosenthal blijft het belang ervan herhalen. Overheden zouden er goed aan doen voor al dit soort zaken een politiek-bestuurlijke risicoanalyse te maken. En scenario’s te ontwikkelen voor als het misgaat. Daarbij is het belangrijk de gangbare reflexen te omzeilen. Rosenthal: ”Bij een crisis schieten bestuurders maar al te snel in de ‘centralisatiereflex’ of de reflex om meer regeltjes te gaan maken. De ‘eliminatiereflex’, waarbij alleen wordt gekeken naar de lessen uit de laatste crisis, is er ook één. Doeltreffend gevolgenmanagement geeft daar niet aan toe.”

Rampaanzegger
Inmiddels staat het omgaan met een nationale crisis behoorlijk op de kaart. En op lokaal niveau hebben in elk geval de drie grote steden het volgens Rosenthal aardig voor elkaar. In kleinere gemeenten kan, zo zegt hij, met name het informatiemanagement – het weten wat er gaande is – nog beter. En verder ligt de grote uitdaging vooral internationaal. “Daar praten we over megacrises. En aan de voorbereiding daarop moeten we nog ‘from scratch’ beginnen.” Rosenthal hoedt zich er wel voor geen ‘rampaanzegger’ te worden. “Wie altijd met crises bezig is, roept ze misschien ook wel een beetje af. Daar zit een kern van waarheid in. Ook crisisverwante organisaties als de politie en de brandweer kennen die problematiek. Gelukkig kun je je ook daarop mentaal trainen.”