Onzekere veiligheid

Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheidsvraagstukken rond fysieke veiligheid
Lezing door Gerard de Vries 9 oktober 2008 op het 2e PRIMO Jaarcongres te Den Bosch. Gerard de Vries is Lid en voorzitter onderzoekscommissie Veiligheid, WRR en Hoogleraar Wetenschapsfilosofie, Universiteit van Amsterdam.

Nederlanders leiden een relatief veilig bestaan. Maar die veiligheid is geen rustig bezit. Onzekere risico’s zoals infectieziekten en klimaatverandering stellen de Nederlandse overheid voor een nieuwe uitdaging in het fysieke veiligheidsbeleid. Hoe die uitdaging aangegaan kan worden staat in het rapport ‘Onzekere veiligheid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), dat eind september verscheen. Gerard de Vries, lid van de WRR, geeft een toelichting.

Het lijkt zo vanzelfsprekend. De overheid maakt regels en wetten voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, de behandeling van infectieziekten, arbeidsomstandigheden. Toch heeft de overheid zich niet altijd prominent met fysieke veiligheid bemoeid. Tot ver in de 19e eeuw gold het adagium: ‘Ieder draagt zijn eigen schade’. Elk individu was, zo vond men, zelf verantwoordelijk voor zijn eigen veiligheid. Eind 19e eeuw ontdekte de Nederlandse overheid dat het zo eenvoudig niet was. Infectieziekten, zoals cholera, konden alleen bestreden worden als erop nationaal niveau gewerkt werd aan preventie. En ook arbeidsongevallen, zoals in de mijnen veel voorkwamen, bleken niet altijd aan individueel falen te wijten. Voor het eerst keek men bij deze zaken niet meer alleen naar schuldaansprakelijkheid, maar ook naar risicoaansprakelijkheid. De overheid nam haar verantwoordelijkheid en ging beleid maken om de fysieke veiligheid van burgers te garanderen.

Onaangename verrassingen
Bij die eerste stappen bleef het niet. In de loop van de 20e eeuw kwamen erop het gebied van fysieke veiligheid vele taken en regelingen bij. Teveel, vinden velen. Het grote volume aan regelingen leidt tot hoge kosten, gebrek aan consistentie en, als zich calamiteiten voordoen, tot een eindeloos ‘zwartepieten’. Daarnaast is de wereld ook complexer geworden. Gerard de Vries: “Niet alle risico’s zijn meer in wet- en regelgeving te vangen. We moeten rekening houden met ‘onaangename verrassingen’ als AIDS, SARS, de BSE-crisis, risico’s van nieuwe technologiën, enzovoort. Stuk voor stuk risico’s die bestuurders nauwelijks zagen aankomen. Bestuurders kennen de wereld immers slechts ten dele. Terwijl de internationale verwevenheid juist toeneemt. Denk maar aan onze voeding. De productie van voedsel is zo geïnternationaliseerd en zo complex, dat het een wonder is dat onze voedselveiligheid zo hoog is.” Al met al is er steeds vaker sprake van ambigue risico’s, waarover veel onzekerheid bestaat. Enerzijds omdat de kans dat een risico optreedt en de gevolgen ervan niet goed in te schatten zijn. Anderzijds omdat een risico omstreden is. Zoals de risico’s van klimaatverandering, van nieuwe technologieën, enzovoort.

Omgaan met onzekerheden centraal
Het fysieke veiligheidsbeleid van de Nederlandse overheid zit dus in een lastig pakket. Enerzijds is er een teveel aan regels, anderzijds treden steeds vaker onverwachte situaties op waarin de regels niet voldoen. Een oplossing hiervoor is niet eenvoudig te vinden. Het is onvoldoende om het beleid alleen te vereenvoudigen en strenger te handhaven. Omgaan met onzekerheden vergt immers flexibiliteit. De WRR stelt dat de overheid niet langer alwetend is. Natuurlijk houdt de klassieke risicobenadering, voor risico’s die met weinig onzekerheden zijn beladen, zijn waarde. Maar daarnaast moeten we onzekerheden serieus gaan nemen. We moeten opnieuw nadenken over de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijven en burgers. In de nieuwe praktijk staat het omgaan met onzekerheden centraal. Naast de oude beginselen van eigen verantwoordelijkheid en solidariteit, wordt het ‘voorzorgsbeginsel’ het nieuwe uitgangspunt voor beleid. Gezien de kwetsbaarheid van mensen, samenleving en leefomgeving, zo stelt de WRR, is een proactieve omgang met onzekerheden vereist.

Stilstand of innovatie?
De benadering die de WRR voorstelt, stuit ook op kritiek. Ontstaat er, als je onzekerheden voorop stelt, geen beleid dat gebaseerd is op bange vermoedens? Hadden we dat altijd gedaan, zo stellen critici, dan hadden er nu geen treinen gereden. Een dergelijk beleid, zo is de angst, leidt tot stilstand. De WRR is de eerste om die kritiek te pareren. De Vries:“We kiezen voor een nieuwe benadering. Niet voor ‘better safe than sorry’. Dat zou inderdaad tot stilstand leiden. Zo’n houding biedt te weinig mogelijkheden om een afweging tussen kansen en bedreigingen te maken. Vergelijk het met een kind dat een weg wil oversteken in een onoverzichtelijke bocht. Als angstige ouder kun je dat kind opdragen om stil te blijven staan. Maar je kunt het ook stimuleren om te bewegen, om een stuk weg op te zoeken waar de situatie overzichtelijk is. Dat beogen we met deze benadering ook. De omgang met onzekerheden kan leiden tot beweging, tot het opzoeken van een plek waar men wel een beter onderbouwd oordeel kan vellen. Zo kan het een stimulans zijn voor innovatie. Het ligt erg dicht aan tegen het ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’.”

Voorzorgsbeginsel in grondwet
Hoegaat dat ‘onzekerheidsbeginsel’ er in de praktijk uitzien? De WRR geeft een aantal concrete adviezen. Zo moet er meer aandacht komen voor het monitoren van lange termijn effecten en het beschouwen van alternatieven. Ook aandacht voor klokkenluiders hoort bij de nieuwe benadering. En het horen van en praten met mensen buiten de gebruikelijke kring van adviseurs. Uitgangspunt blijft steeds dat de aandacht gericht wordt op de kwetsbaarheid van de omgeving. De WRR adviseert om het nieuwe voorzorgsbeginsel in de grondwet op te nemen en doet suggesties voor een nadere juridische en beleidsmatige uitwerking ervan. Zo zou het bedrijfsleven ruimere verantwoordelijkheden moeten krijgen binnen een minder gedetailleerd pakket aan regels. Daarnaast zou er een kaderwet Nieuwe Technologie moeten komen, waarin wordt vastgelegd dat bedrijven het nodige moeten doen om onzekerheden terugte dringen.

Durf en veerkracht
Wat is de impact van het WRR-rapport op de lagere overheden? Volgens De Vries doen al deze zaken zich ook op dat bestuursniveau voor. “Kijk maar naar het rapport van de commissie Veerman. Ook lokale overheden moeten hun beleid overdenken. Enerzijds kijkt de commissie Veerman naar bekende risico’s. Zo neemt door intensiever gebruik van de ruimte het risico op schade bij overstromingen toe. Anderzijds kijkt de commissie ook naar risico’s met een onzekerder karakter. De gevolgen van klimaatverandering zijn onzeker. Dat vraagt om een andere omgang met beleidsvorming. Veerman wijst hierbij op het belang van flexibiliteit. Het vergt durf en veerkracht om over onzekere riscico’s te spreken. Overheden, ook lokale, moeten werken aan een organisatie waarin ruimte is om onzekerheden te articuleren.”

Afrekencultuur
Wat betekent dit alles nu voor onze Nederlandse afrekencultuur? De Vries is zich ervan bewust dat jurisprudentie hierbij een belangrijke rol zal gaan spelen. “We zijn hier veel meer geïnteresseerd in wat er voorafgaand aan een calamiteit gebeurd is. Kun je laten zien dat je redelijkerwijs gedaan hebt wat je kon om de risico’s en onzekerheden in te schatten? Daarover zal de rechter een oordeel moeten vellen. Die rechter zal dus een belangrijke rol gaan spelen.”

Het rapport van de WRR, “Onzekere veiligheid. Verantwoordelijkheidsvraagstukken rond fysieke veiligheid” kan gedownload worden via www.wrr.nl. Het gedrukte rapport is onder meer te bestellen via de Amsterdam UniversityPress (www.aup.nl) en bol.com.