Paragraaf Besturing

Paragraaf Besturing: ‘Regeren is vooruitzien’

Besturingsparagraaf ‘Regeren is vooruitzien’

Versie 0.2, 9 april 2018
Dit is een tweede versie. Nog niet af. Een bijzonder woord van dank aan Jan Willem Dijk (concerncontroller gemeente Assen) en Frank Galesloot (concerncontroller gemeente Deventer). Zij hebben bijgedragen aan de eerste duidingen en contouren van deze paragraaf. Veel dank aan de input en wijze adviezen van leden, die schriftelijk en mondeling zijn gedeeld op bijeenkomsten en gedurende gesprekken in de afgelopen weken.

De komende maanden willen wij met onze leden de Paragraaf Besturing verder verrijken, zodat het natuurlijk kan groeien en daarmee kan dienen als inspiratiebron voor raden, college’s en managementteams om besturing een volwaardige plek te geven in raad- en collegeprogramma’s, de daarmee verbonden uitvoeringsprogramma’s en begrotingen. Het is een gemeenschappelijk document van het PRIMO netwerk.

Samenvatting 

De praktijk van de publieke besturing (public governance) wijst uit, dat de afwijkingen van goede voornemens en bedoelingen van bestuurders en managers (lees: publieke risico’s) vaak groter zijn dan tevoren ingeschat. Dit lijkt te komen door het feit, dat bewust of onbewust de bestaande onzekerheden (lees: externe trends en ontwikkelingen en interne sterkten en zwakten) onvoldoende worden gezien en geadresseerd. Daarbij zijn, zoals Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman het duidde, het immer aanwezige optimisme van de menselijke geest én het oormerken van gezond realisme als pessimisme, relevante oorzaken dat de plannen en perspectieven vaak groter zijn dan het vermogen om deze waar te maken. Daar is op zich niets mis mee. Maar wel als er door dit mechanisme publieke risico’s ontstaan. En dat gebeurt nogal eens. Wij belichten hier de belangrijkste aanleidingen en oorzaken van publieke risico’s.

In het matchen van strategie, inhoud en besturing beogen wij hier de lijnen te laten samenkomen. Het is onze ambitie dat dit matchen bijdraagt aan politiek en bestuurlijk professionalisme. Vanuit het principe van een effectieve en efficiënte besteding van collectief belastinggeld is dit iets dat burgers van hun bestuurders en managers mogen verwachten.

De Paragraaf Besturing beoogt voor de collegeprogramma’s een benadering te bieden waarmee de genoemde onzekerheden nader kunnen worden geduid en de (publieke) risico’s in het eindresultaat kunnen worden benoemd én geadresseerd. Ex ante. De praktijk van publiek risicomanagement in de afgelopen vijftien jaar heeft uitgewezen dat een geborgde koppeling tussen wensen/doelen enerzijds en hun besturing vanuit een realistisch perspectief anderzijds leidt tot succes en performance in de uitvoering en effect van beleid. Een gebrekkige koppeling daarentegen is er juist de oorzaak van dat publieke risico’s in aard en omvang kunnen toenemen. 

Vijf elementen van sturing komen aan bod: (1) financieel ontwerp en compliancy, (2) object-oriëntatie in denken en handelen, (3) verantwoordelijkheid en rentmeesterschap, (4) instrumenten en technieken en (5) oriëntatie op en afstemming met omgeving. Er is een concrete vragenlijst opgenomen die bestuurders kan helpen bij de inrichting van hun collegeprogramma’s op het aspect van besturing.

Besturen met een vizier is dus uitdagend. Deze paragraaf geeft ervaringen en inzichten van ons netwerk ook op beleidsinhoudelijke thema’s, die wij kunnen verwachten in de collegeprogramma’s. Daarnaast worden diverse aspecten van bedrijfsvoering geduid. Het is work in progress.

Inleiding

In de meeste gemeenten zijn de nieuwe colleges in gemeenten benoemd. Een nieuwe, frisse ploeg raadsleden en bestuurders treedt aan. Hoe kunnen zij nog succesvoller worden dan hun voorgangers?

PRIMO heeft met een selectie van haar leden de afgelopen weken gewerkt aan een eerste versie van een Paragraaf Besturing. Deze paragraaf bestaat nu niet (echt), maar wordt door ons wel gezien als een cruciaal onderdeel van elk collegeprogramma. Het dient om ex ante, niet ex post, de gekozen en gestelde publieke waarden, opgaven en doelen beter te koppelen aan de (be)sturing ervan. De paragraaf Weerstandsvermogen is natuurlijk reeds aanwezig, maar wordt steeds meer gevoeld als wezenlijk té beperkt om de volle breedte van de gemeentelijke sturing te kunnen adresseren. De Paragraaf Besturing beoogt dit wel.

Strategie, uitvoering en control

dienen bij de start van de nieuwe collegeperiode

gezamenlijk op de tekentafel te liggen.

Deze koppeling – zo is de overtuiging – draagt voor raad, bestuur en management bij aan performance, succes en resultaat bij het adresseren van complexe maatschappelijke opgaven. Het heeft de ambitie relevante onzekerheden op te sporen en publieke risico’s te mitigeren. Beleid en inhoud zijn belangrijk, natuurlijk, maar het goed inrichten van de besturing bij de start is in feite het halve werk. Dit wordt vaak vergeten, als bijproduct of bijwagen gezien en bestuurlijk als minder interessant ervaren. De eigen in control verklaring die straks door colleges moet worden afgegeven, is een impuls om het vak van besturing toch serieus te nemen, sterker om deze ferm te adresseren. Ex ante, omdat regeren vooruitzien is.

Publiek leiderschap en besturing

Succesvol publiek leiderschap wordt erkend en herkend aan de toegepaste en betrokken stijl van werken. In goede besturing ligt immers de kracht ervan, die wordt ervaren door burgers, bedrijven en samenleving als zijnde verbindend. Met de verandering van rollen en de toenemende multidisciplinariteit en complexiteit van vraagstukken, het grote belang van werkende ketens, de druk op de natuurlijke omgeving en de noodzaak van verandering naar meer cyclisch en duurzaam werken is leiderschap wel een dingetje.

Het World Economic Forum adresseert in haar Global Risks Report 2018 dat ‘governance’ op zichzelf, en dan het falen ervan en het onvermogen van besturen om tot effectief handelen te komen, een risico op zichzelf aan het worden is. Dat willen wij niet. De Paragraaf Besturing kan een aanzet vormen om op basis van de gewenste bestuurlijke inhoud van het collegeprogramma de sturing zelve goed in te richten. Daarvoor dienen strategie, uitvoering en control (beheersing van de sturing) meer in elkaars verlengde te komen. Zij liggen bij de start van de nieuwe collegeperiode gezamenlijk op de tekentafel.

Paragraaf Besturing

De Paragraaf Besturing brengt bestuur, management en samenleving dichter bij elkaar en positioneert hen als partners in een gezamenlijke opgave. Hoe geeft een college ex ante vorm aan de sturing op financiën, denkt zij rechtmatig te kunnen handelen, verbindt zij met de stad, de burger en handelt vanuit de bedoeling, geeft haar leiderschap vorm, neemt verantwoordelijkheid en toont eigenaarschap in nabijheid, realiseert zij wat zij belooft en verbindt met haar omgeving. In de Paragraaf Besturing kan ex ante concreet en meetbaar worden geduid welke sturing wordt aangewend om het collegeprogramma waar te maken. De besturing van de beleidsdoelen blijkt over het algemeen een zwakke schakel en blijft de effectiviteit van beleid vaak achter bij de intenties van bestuurders. Het tot uitvoering brengen van beleid en het binnen budget realiseren van projecten blijft een uitdaging. Hier moet winst te behalen zijn, immers zij werken met belastinggeld. Dat verdient maximale zorgvuldigheid.

Het tot uitvoering  brengen van beleid

en het binnen budget realiseren van projecten

blijft een uitdaging.

De Paragraaf Besturing reikt veel verder dan de huidige paragraaf Weerstandsvermogen, omdat de scope ervan de volle breedte van publiek management raakt en niet alleen de financiële bedrijfsvoering. Lees ook: PRIMO bepleit Besturingsparagraaf. Het adresseren van (on)zekerheden, het zien van kansen en bedreigingen, het kennisnemen van relevante trends en ontwikkelingen, alsmede het inschatten van publieke risico’s zijn logische aspecten die horen bij het opstellen van deze paragraaf.

Noot: Met het oog op de af te geven eigen in-control-verklaring door het college (de juridische invoering ervan wordt verwacht in de huidige collegeperiode) is het eigenlijk niet meer dan logisch dat een college ex ante aangeeft hoe zij denkt te gaan sturen en duidt wat daarvoor nodig is.

Wat voor soort overheid?

In feite ligt de kernvraag voor wat voor soort overheid je wilt zijn in de nieuwe collegeperiode. Een rechtmatige overheid (klassieke uitvoering van taken), een presterende overheid (het behalen van doelen en realiseren van waarden), een responsieve overheid (reagerend op initiatieven) of een samenwerkende overheid. Aard en stijl van besturing zijn wezenskenmerken daarvan. De beantwoording is minder eenvoudig dan op het eerste oog lijkt. Immers er zijn vele typen van vraagstukken, elk met een eigen kleur en behoefte. Die vragen elk om maatwerk. De wijze waarop het sociaal domein financieel wordt bijgestuurd is toch wat anders dan de aanpak van grote projecten, de cultuuromslag rondom de Omgevingswet of het ter hand nemen van de energietransitie.

Daar kan aan worden toegevoegd, dat bij de vorming van nieuwe college’s de portefeuilles telkens opnieuw worden ingedeeld en verdeeld. Vaak worden zij door management en samenleving als te versnipperd ervaren. Integrale sturing vanuit het college wordt meer dan eens gehinderd door deze segmentatie van rollen, macht en kennis. Een aandachtspunt dat aan het begin van elke collegeperiode op tafel moet, vinden wij. Natuurlijk is een palette van sturing daarop altijd aan te passen, maar bij de vorming van de portefeuilleverdeling is besturing een factor die overweging verdient, waar verankering bewust dient te gebeuren met het oog op maximale effectiviteit en doelbereiking.

Aanpak van het aantredend college

Wij stellen voor dat een aantredend college in nauwe samenspraak met de voorzitter van raad en college, zijnde de burgemeester, aan de gemeentesecretaris en de concerncontroller verzoekt de totstandkoming van de Paragraaf Besturing te organiseren. Daardoor komt het management van de gemeente in een tijdige positie hierover te adviseren en met voorstellen voor maatregelen te komen om de sturing te organiseren of op onderdelen aan te passen. Immers niet alles verandert.

Idealiter zou de Paragraaf Besturing contractueel onderdeel moeten zijn van het collegeprogramma. Of dit te realiseren is hangt af van de mogelijkheden die de onderhandelaars bieden aan de gemeentesecretaris of een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie om onderdeel uit te kunnen maken van het opstellen van het collegeprogramma. We mogen immers niet op voorhand verwachten dat de onderhandelaars zich in het collegeprogramma zelfstandig uitspreken hoe te voorzien in de wijze van sturing. Dus is het van belang dat er het aanbod van de ambtelijke organisatie ligt om hierin te ondersteunen.

Idealiter zou de Paragraaf Besturing

contractueel onderdeel moeten zijn

van het collegeprogramma.

Mocht het niet lukken om een Paragraaf Besturing aan het collegeprogramma toe te voegen dan is de volgende kans om dit te bewerkstelligen in het uitvoeringsprogramma. Dit voorziet immers in een uitwerking hoe het college uitvoering gaat geven aan het collegeprogramma, voorzien van de benodigde vertalingen in ambities en budgetten. De zienswijze waarop het college de sturing wil gaan vormgeven om de bestuurlijke opgaven te realiseren kan dan een belangrijk onderdeel gaan uitmaken van de ambities van het college.

Elementen van publieke besturing

Publieke waarden en risico’s
De volgende vijf elementen van sturing zouden in de paragraaf (algemeen en per opgave) geadresseerd kunnen worden. Deze vinden hun oorsprong in de bevindingen van het netwerk dat publieke risico’s – afwijkingen van nagestreefde publieke waarden (politiek-bestuurlijk vastgelegd) – ontstaan door een combinatie van oorzaken, namelijk:

  1. Dat de financiële planning meer dan eens optimistisch is en rechtmatig handelen binnen het woud van regels en richtlijnen een opgave op zichzelf is geworden. Realisme in planning, alternatieve vormen van financiering, scenario’s op te tafel brengen, lean opereren ook in compliancy zijn aantrekkelijk om te bespreken en vast te leggen. “We houden niet van realisten in het debat. Zij worden ervaren als pessimisten. Dat kan zelfs hun positie, of erger hun baan kosten. Wij houden alleen van optimisten. We plannen dus altijd te optimistisch.” (citaat Daniel Kahneman, Nobelprijswinnaar).
  2. Dat sprake is van een ‘gat’ tussen de leefwereld van mensen, bedrijven en samenleving aan de ene kant en de systeemwereld van de overheid aan de andere kant, waardoor het beleid de bedoeling en/of de doelgroep vaak onvoldoende bereikt, omdat we verstrikt raken in een woud van regels, bevoegdheden en loketten van het systeem..
  3. Dat er een tanend gevoeld van vertrouwen is in bestuur en politiek, dat de behoefte aan verbindend leiderschap en de behoefte aan stimulerende kaders groot is. Aan het college en individuele bestuurders is het om veel meer nabijheid te creëren, verbindingen te leggen en eigenaarschap te tonen.
  4. Dat de ambitie van het bestuur en de capaciteit van organisatiekracht uit balans lijken te zijn, waardoor tal van publieke risico’s kunnen ontstaan. Het afstemmen is een kunst op zich. Natuurlijk ligt het primaat van het wat bij het bestuur, maar het is wezenlijk dat zij zich bewust is van de mogelijkheden en onmogelijkheden met betrekking tot besturing zelve. Er wordt te veel ambities gestapeld en er valt er zelden een af. De bestuurskracht en de organisatiekracht moeten samenvallen. Sterker met de eigen verklaring op komst is het logisch dat het bestuur verantwoordelijkheid neemt voor de balans ambitie-capaciteit. Bedrijfsvoering komt daarmee vanzelf in het bestuurlijke domein.
  5. Dat sprake is van segmentatie en fragmentatie van kennis en macht en het denken in (overheids)lagen en ketens onderontwikkeld is. Het is vaak ieder voor zich. Samenwerking verticaal met hogere overheden en met dorps- en wijkraden aan de ene kant, en samenwerking horizontaal met andere gemeenten en waterschappen, maar ook met bedrijven en instellingen aan de andere kant. Dit is nodig omdat de samenleving en de aard van haar vraagstukken snel veranderen en nieuwe, meer integrale oplossingen vereisen. Nadenken over de multidisciplinariteit ervan, weet hebben van de eigen positie en rol in de keten, vragen om een ex ante reflectie en verankering in het collegeprogramma. Het bewustzijn van de draagkracht van het natuurlijk milieu stijgt met stip in de discussie over city resilience.

Publieke risico’s ontstaan door

een combinatie van oorzaken.

Vijf elementen van sturing
Het ligt voor de hand om algemeen en per beleidsveld tot invulling van de besturing te komen. Hier is een eerste duiding van aandachtspunten op de vijf elementen van sturing. De overtuiging is er dat alle vijf elementen gedegen vormgegeven dienen te zijn, wil besturing succesvol zijn.

1. Financieel ontwerp en compliancy
Financieel ontwerp en compliance: gedegen engineering, alternatieve vormen van financiering, control en bijsturing, de notie van rechtmatig handelen binnen het geheel van regels en richtlijnen. Mogelijke vragen:

  • In hoeverre is het plan financieel uitvoerbaar en wat zijn de mogelijke financiële risico’s die we lopen? 
  • Welke ontwikkelingen kunnen zich voordoen tussen start en finish en welke scenario’s zijn daarbij verkend of dienen te worden verkend?
  • Hoe is de control geborgd in het brede krachtenveld van stakeholders en verbonden partijen aan de ene kant en van gemeentelijk management, bestuur en raad aan de andere kant?
  • Kan het plan worden uitgevoerd binnen bestaande regels en richtlijnen en kunnen wij rechtmatig handelen? Indien nee: wat moet, kan en zal (moeten) worden afgeschaft?

2. Object-oriëntatie in denken en handelen
Het op het object (burger, wijk, bedrijf, doelgroep), de kern van het vraagstuk en de bedoeling gericht zijn door hij/zij die acteert/bestuurt. Het gaat hier om het verbinden van systeem- en leefwereld, begrijpen en doorgronden waar de burger/doelgroep behoefte aan heeft, hoe het vraagstuk feitelijk in elkaar zit, kennis hebben van de wijk, weten wat er speelt, de noden en behoeften niet alleen begrijpend, maar doorvoelend en weten wat nodig is.

  • Hoe definiëren wij als college de exacte bedoeling van ons plan (niet in de zin van middelen en aanpak, maar in de kern van de zaak, de bedoeling)?
  • Kennen wij de problematiek van de doelgroep goed genoeg om adequaat te kunnen sturen? Hoe scherp zijn onze diagnoses eigenlijk? 
  • Hoe verbinden wij de systeemwereld van de gemeente met de leefwereld van de doelgroep of andersom en wat betekent dit voor onze manier van werken?

3. Verantwoordelijkheid en rentmeesterschap
Verantwoordelijkheid nemen en invulling geven aan rentmeesterschap. Het handelt om het herstel van vertrouwen van burger en bedrijf in publiek leiderschap, herwinnen en borgen, nabijheid scheppen, holistisch/integraal denken en handelen in een stijl van besturen met verbindend leiderschap. Overheidsparticipatie organiseren in plaats van burgerparticipatie en het gericht zijn op de daadwerkelijke levering van producten en diensten. Oog hebben voor de multi-disciplinariteit binnen de samenleving en hierop verbindend kunnen en willen zijn. De leiderschapsstijl van de gemeenteraad zou hier eveneens kunnen worden geadresseerd. Zij is immers onderdeel van het geheel van de besturing. De rol ook van de overheid (wat wel en wat niet te doen, hoe dus de verantwoordelijkheid in te vullen) in een sterk veranderende samenleving is punt van aandacht.

  • Wat pakken we als bestuur op en wat laten we aan de samenleving?
  • Hoe geven wij vorm aan onze leiderschapsstijl, zowel collectief als individueel?
  • Hoe nemen wij verantwoordelijkheid voor het wel en wee van de stad, haar organisaties en burgers, met andere woorden hoe tonen wij rentmeesterschap?
  • Wat betekent dit voor de programmering van ons bestuurlijke agenda en voor de naar de samenleving aanpak van het management? Hoe verbonden met de stad zijn wij?
  • Wat zijn de meest essentiële verbindingen waarop wij als college c.q. portefeuillehouder willen sturen en hoe organiseren wij hierop niet alleen nabijheid maar ook bestuurskracht?
  • Zijn de portefeuilles zodanig verdeeld en afgestemd dat wij de verbindingen en de (beloofde) ambities kunnen waarmaken?

4. Instrumenten en technieken
Instrumenten en technieken voor realisatie. Dit handelt over het daadwerkelijk verbinden van bestuurlijke ambitie met ambtelijke capaciteit. Dit element is erop gericht om dingen waar te maken en plannen tot uitvoering te brengen. Het traceert omissies, behoefte aan besturing en innovatie.

  • Wat is nodig in capaciteit en kwaliteit om de bestuurlijk ambities tot uitvoering te kunnen brengen?
  • Welke prioriteiten stellen we hierin? Wat doen we wel en niet om capaciteit vrij te maken en opnieuw te richten op de huidige bestuurlijke doelen? Wat is daarin juridisch mogelijk? Hoe voorkomen we het stapelen van ambities?
  • Waar willen wij innoveren met onze inzet van instrumenten en technieken om onze bestuurlijke doelen te verbinden met de noden van de samenleving, haar organisaties en burgers? Het palette van participatie is breed ontwikkeld. Het college kan aangeven hoe zij de dialoog wil organiseren met burger, bedrijf en samenleving.

5. Oriëntatie op en afstemming met omgeving
Niet alleen gericht zijn op het eigen domein ,de eigen portefeuille, de eigen organisatie, maar weten wat er speelt in de (ook de natuurlijke) omgeving, openstaan voor trends en ontwikkelingen, oog hebben voor alianties met andere spelers op het veld, gericht op de laatste wetenschappelijke bevindingen en studies van onderzoeksinstellingen en adviesraden, vaardig zijn in de multi-level governance (verticaal kunnen en willen schakelen met hogere en lagere overheden), ketenmanagement (weten dat elke organisatie een schakel is in de keten, de wijdere omgeving).

  • Hoe verbinden wij ‘verticaal’ met hogere overheden om onze doelen te kunnen verwezenlijken? Hoe professionaliseren we dit binnen college en per portefeuille?
  • Hoe werken wij ‘horizontaal’ samen met andere overheden in regionale samenwerkingsverbanden en actieve instellingen binnen ons grondgebied, de wetenschap, het onderwijs en het bedrijfsleven?
  • Zijn de samenwerkingen met bedrijven (PPS), met verbonden partijen en andere samenwerkingspartners voldoende ingericht, effectief, controleerbaar en doen zij hun werk? Wat kunnen wij afbouwen of wat moeten wij versterken om onze doelen kracht bij te zetten?
  • Hoe oriënteren wij ons op de veerkracht (natuurlijk, economisch en maatschappelijk) van ons eigen gemeentelijk grondgebied en hoe sturen wij hierop? Kennen wij onze veerkracht eigenlijk?
  • Op welke Global Goals sturen wij en welke Global Risks zijn van toepassing op ons grondgebied, die wij moeten adresseren?

Beleidsterreinen en hun sturing

De komende weken worden de beleidsterreinen en aspecten van bedrijfsvoering aangevuld met adviezen vanuit het PRIMO-netwerk. Work in progress dus. Als eerste worden de volgende aandachtsgebieden geadresseerd.

De overtuiging is er dat alle vijf elementen

gedegen vormgegeven dienen te zijn,

wil besturing succesvol zijn.

 

Overzicht (work in progress)

Zoals leesbaar is in onze dagelijkse nieuwsbrief komende de volgende vraagstukken frequent naar voren, die in de besturing veel aandacht vragen. Wij noemen ze hier kort.

Beleidsinhoud

  • Cyberveiligheid: prijkt hoog op de agenda. Is een zaak van het college en de top van de organisatie om hier verantwoordelijkheid voor te nemen. De informatiesamenleving klopt aan de deur maar heeft vele gezichten. Het professioneel managen vraagt om nieuw leiderschap. De veilige gemeente wordt een begrip. Er is veel gevoelde achterstand in de aanpak. Hoort op de collegetafel thuis. Het eigenaarschap ligt hier. Risico’s zijn immers groot en niet te onderschatten omdat zij ingrijpen op infrastructuur, bedrijfscontinuïteit en identiteit. Het vraagt om alertheid, bekijken van scenario’s en alternatieven en daarmee om gerichte investeringen voor aanpak van borging. Informatiemanagement in relatie tot cyberveiligheid wordt daarmee een bestuurlijk onderwerp.
  • Energietransitie: een complex vraagstuk dat vraagt om nieuwe allianties en een andere, veel meer geleide sturing vanuit het lokale niveau. Bestuurlijke coördinatie ligt voor de hand, om daarmee een krachtige regionale samenwerking en afstemming mogelijk te maken. Het beeld is dat het veel te langzaam gaat ten opzichte van de uitgesproken ambities. Op lokaal niveau en ieder voor zich is niet een wenkend perspectief. Dus schakelen en samenwerken. Vraagt om ondernemerschap van politiek, bestuur en management. En ook om eigenaarschap. Het college is ervan. Hoe wil zij investeren? Onzekerheden in scenario’s zijn groot. Dit vraagt om bestuurlijk en ambtelijk open mind voor ontwikkelingen.
  • Klimaatverandering. Komt eraan en heeft naar verwachting grote impact op de samenleving. De wijze waarop verschilt per gebied. De komende risico-analyse en stress-test zal meer inzicht verschaffen op lokaal niveau. Binnen het college is bestuurlijke coördinatie voor de hand liggend, omdat scenario’s onvoorspelbaar zijn. Vraagt dus om improvisatie en goede afstemming met verbonden partijen zoals GGD en Veiligheidsregio. Schakelen in de keten wordt cruciaal. Ook crisis- en rampenmanagement zal goed ingebed moeten zijn en verbonden met de kernprocessen van de gemeente.
  • Omgevingswet: een omvangrijke transitie, die in feite ook een omvangrijk (re)organisatievraagstuk c.q. veranderingsvraagstuk is. Kosten en baten zijn nog diffuus, de informatie-architectuur nog geen gelopen race. Voor colleges en management is het zaak te anticiperen in organisatiestructuur en -cultuur en te sturen op actieve koppeling met de gemeentebegroting op langere termijn. 
  • Sociaal Domein: is een vraagstuk dat vraagt om (financial) re-engineering op diverse terreinen. Voor meer dan 120 gemeenten zijn de financiële gevolgen van de decentralisaties groot geweest en heeft geleid (en nog steeds) tot forse overschrijdingen. Ook blijkt dat de werking van de wijkteams, de processen van inkoop, de samenwerkingsvormen en regie op de aanbieders nog vele verbeterpunten bevatten. Bestuurlijke coördinatie en aandacht vanuit de top van de organisatie is een aandachtspunt. We zijn in feite halverwege de transitie, hoewel het Rijk in haar regeerakkoord het niet meer de volle aandacht geeft. 

Bedrijfvoering 

  • Privacywetgeving: de nieuwe AVG komt eraan. Het plaatst de burger nog sterker in zijn beschermde positie zoals reeds is vastgelegd in de huidige Grondwet. Veel organisaties lijken nog het nodige te moeten doen om te kunnen handelen conform deze wet. Over de gevolgen van de invoering lopen de meningen en gevoelens zeer sterk uiteen. Dit palette indiceert dat de onzekerheden groot zijn én de risico’s onbekend. Het is wijs dit aspect in het collegeprogramma ten volle te adresseren als een majeur principe dat de absolute en permanente aandacht gaat krijgen van bestuur en management. De wijze van communiceren hierover naar burgers dient direct, gepast én transparant te zijn. 
  • Samenwerking: sturing op gezamenlijke doelen met samenwerkingspartners vereist meer focus, omdat diverse bestuurlijk vraagstukken alleen in samenwerking kunnen worden opgelost. 
  • Terugtredende overheid: hoe invulling hieraan te geven waar dit opportuun is. Heldere keuzen maken daarin is een spannend. 
  • Vertrouwen, hard en soft controls is een balans die permanent gezocht en gevonden dient te worden.

Uitwerking per vraagstuk

Sturing op gezamenlijke doelen met samenwerkingspartners
Een belangrijk onderdeel van de Paragraaf Besturing is het inzichtelijk maken wie voor de gemeente de belangrijkste samenwerkingspartners zijn en waarvan de gemeente mede afhankelijk is om de beoogde publieke waarden en doelen te realiseren. De kracht en het succes van een optimale samenwerking wordt bepaald door elkaar de benodigde ruimte en het vertrouwen te geven en te zorgen voor onderlinge toegevoegde waarde (wat heb je elkaar te bieden). Welke randvoorwaarden en eventuele dienstverleningsovereenkomsten en/of prestatieovereenkomsten daarbij aan de orde zijn kunnen in de besturingsparagraaf worden uitgewerkt.

Samenwerking kan zelfs tot gemeenschappelijke doelen leiden, waarmee win-win situaties kunnen worden gecreëerd. Indien er sprake is van gemeenschappelijke doelen dan is het van belang gezamenlijk zicht te verkrijgen op de risico’s die zich kunnen voordoen dat doelen niet (volledig) worden gerealiseerd. Vervolgens kan in onderling overleg worden bepaald hoe daarbij een gezonde balans kan worden aangebracht tussen de mate van onzekerheid en (risico)beheersing.

Dergelijke afspraken over hoe de samenwerking met andere partijen wordt vormgegeven laten zich goed lenen voor deze paragraaf. Hierin kan worden opgenomen wat de verschillende partijen van elkaar nodig hebben om de sturing op het behalen van de gestelde doelen te kunnen realiseren. Welke instrumenten zijn dan aan de orde, hoe wordt invulling gegeven aan hard en soft controls, welke tussentijdse informatievoorziening is nodig, hoe vindt toezicht en tussentijdse bijsturing plaats en wat is nodig voor de verantwoording, zijn belangrijke onderdelen om verder uit te werken; inclusief wie waarin voorziet.

Invulling geven aan de terugtredende overheid
Naast samenwerking kan er ook sprake zijn van het overlaten van initiatieven aan de markt en kunnen onderdelen van de organisatie vanuit oogpunt van efficiency en kostenbesparing op afstand van de gemeente worden gezet. De terugtredende overheid die ruimte biedt aan de samenleving om zelf zaken op te pakken en te organiseren geeft invulling aan het goede voorbeeld van gemeenten om de participatiesamenleving vorm te geven.

Het gemeentebestuur zal dan standpunten moeten innemen in welke mate de gemeente haar invloed nog wil doen laten gelden naar deze externe (verzelfstandigde) partijen. Wat dit betekent dan voor de mate waarop nog sturing vanuit de gemeente plaatsvindt is een belangrijke vraag die in deze paragraaf kan worden beantwoord.

Vertrouwen, hard en soft controls
De belangrijkste factor ,die de mate van de gewenste invloed van de gemeente bepaald, is misschien wel het ‘loslaten’ van het onderdeel dat je op afstand zet. Het daadwerkelijk kunnen loslaten en ruimte geven heeft ook te maken met het geloof dat je er in hebt dat het verzelfstandigen van een onderdeel van de bestaande organisatie een succes zal worden. Geloof je in een succes dan ligt het voor de hand dat je weinig bemoeienis meer wilt hebben met het verzelfstandigde onderdeel en kun je meer op vertrouwen gaan sturen.

Vertrouwen geven is een vorm van soft control. Soft controls gaan over de onzichtbare kant van beheersing. Het gaat daarbij om vertrouwen, investeren in de onderlinge relaties en aanspreken op gedrag; maar ook leren, verbeteren en veranderen. Soft controls zijn moeilijk meetbaar, vandaar dat ook de bereidheid van de latende organisatie aanwezig moet zijn om het verzelfstandigde onderdeel ‘los te willen laten’. Voorliggende vragen: Hoe geven we als raad, college en organisatie ieder persoonlijk en functioneel vorm en inhoud aan het in control zijn? Welke bestuursstijl zetten we in en welk gedrag hoort daarbij? hoe houden we elkaar scherp en zijn we kritisch sparring partner zonder op elkaars stoel te gaan zitten en te verzanden in risicomijdend gedrag. Wat vraagt dit qua bestuursstijl, besturingslijnen, samenspel en wat vraagt dit van onze ondersteuning?

Vanuit Good Governance gaat het er dan om

een balans aan te brengen tussen controle,

de wijze waarop sturing plaatsvindt

en vertrouwen wordt gegeven.

Hard controls is het tegenovergestelde van soft controls. Hierbij gaat het om ratio, afspraken maken, regels/richtlijnen opstellen en naleven en afspraken maken over de mate waarop (tussentijdse) verantwoording wordt afgelegd. Bij sturen op vertrouwen past geen uitgebreide set aan control-instrumenten dat aan het verzelfstandigde onderdeel wordt opgelegd. In plaats daarvan gaat het er dan om een minimale set aan instrumenten in te richten dat nodig is om toezicht en verantwoording mogelijk te maken. Vanuit Good Governance gaat het er dan om een balans aan te brengen tussen controle (checks and balances) en de wijze waarop sturing plaatsvindt en vertrouwen (geen checks and balances) wordt gegeven.

Bij vertrouwen past ook dat los van hard en soft controls er zich altijd tussentijdse momenten kunnen voordoen waarop het verzelfstandigde onderdeel de gemeente informeert over bijzondere omstandigheden. Het gaat er dus om afhankelijk van de situatie waarin een verzelfstandigd onderdeel van de organisatie zich bevindt een juiste mix aan control-maatregelen, zowel hard controls als ook soft controls, samen te stellen.

Deze situationele benadering kan ook goed worden gebruikt bij de wijze waarop het gemeentebestuur de governance rondom verbonden partijen wil gaan vormgeven. De wijze waarop de gemeente vanuit passende governance regimes adequaat invulling wil geven aan eigenaarschap, toezicht, sturing, beheersing en verantwoording met als doel grip te verkrijgen en te houden op verbonden partijen kan in de besturingsparagraaf worden uitgewerkt.

De paragraaf kan bijvoorbeeld ook antwoorden geven op de vraag wat nodig is aan instrumenten (soft en hard controls) en governance regimes om een waarde-gedreven gemeente vorm te geven met een bestuur dat wil sturen op vertrouwen. Wat betekent dit dan voor het risicoprofiel van de gemeente en de wijze waarop wordt omgegaan met risicobeheersing behoeft dan ook een verdere uitwerking in deze paragraaf.

Het gaat breder om de keuze hoe zetten we onze beleidsdoelen weg, regionaal, lokaal, publiekrechtelijk of in privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden en hoe houden we dan zeggenschap en toezicht. Hoe werken we onze regierol (als we die nastreven) uit in besturingsprincipes en zorgen we dat de uitvoering voldoet aan de principes van rechtmatig, transparant, effectief, efficient en legitiem.

Versiebeheer

  • Versie 0.1, 23 maart 2018.  
  • Versie 0.2, 9 april 2018 (toegevoegd zijn een samenvatting, vragenlijst per element van sturing en een eerste duiding van beleidsinhoud).