Paragraaf Besturing

Paragraaf Besturing: ‘Regeren is vooruitzien’

Missie
PRIMO heeft in januari 2018 voor het eerste haar standpunt geformuleerd om strategische plannen en programma’s (bestuurlijk en ambtelijk) voortaan te voorzien van een Paragraaf Besturing. Dit om de kans op resultaat en succes te verhogen. Een paragraaf die veel verder reikt dan de huidige wettelijk voorgeschreven paragraaf weerstandsvermogen.

Deze paragraaf is feitelijk een specifiek aan besturing en realisatie gewijd – bestuurlijk vastgesteld –  hoofdstuk, dat voor raden, staten, college’s en managementteams kan dienen om besturing een volwaardige plek te geven in programma’s en begrotingen. 

Match 
De praktijk van de publieke besturing (public governance) wijst uit, dat de afwijkingen van goede voornemens en bedoelingen van bestuurders en managers (lees: publieke risico’s) vaak groter zijn dan tevoren ingeschat. Dit lijkt te komen door het feit, dat bewust of onbewust de bestaande onzekerheden (lees: externe trends en ontwikkelingen en interne sterkten en zwakten) onvoldoende worden gezien en geadresseerd. Daarbij zijn, zoals Nobelprijswinnaar Daniel Kahneman het duidde, het immer aanwezige optimisme van de menselijke geest én het oormerken van gezond realisme als pessimisme, relevante oorzaken dat de plannen en perspectieven vaak groter zijn dan het vermogen om deze waar te maken. Daar is op zich niets mis mee. Maar wel als er door dit mechanisme publieke risico’s ontstaan. En dat gebeurt nogal eens. Wij belichten hier de belangrijkste aanleidingen en oorzaken van publieke risico’s.

In het matchen van strategie, inhoud en besturing beogen wij hier de lijnen te laten samenkomen. Het is onze ambitie dat dit matchen bijdraagt aan politiek en bestuurlijk professionalisme. Vanuit het principe van een effectieve en efficiënte besteding van collectief belastinggeld is dit iets dat burgers van hun bestuurders en managers mogen verwachten.

Ex ante
Deze paragraaf dient om de gekozen en gestelde publieke waarden, opgaven en doelen beter te koppelen aan de (be)sturing ervan. De paragraaf Weerstandsvermogen is natuurlijk reeds aanwezig, maar wordt steeds meer gevoeld als wezenlijk té beperkt om de volle breedte van de gemeentelijke sturing te kunnen adresseren. De Paragraaf Besturing beoogt dit wel.

De paragraaf beoogt voor de collegeprogramma’s een benadering te bieden waarmee de genoemde onzekerheden, trends en ontwikkelingen onderweg nader kunnen worden geduid en de (publieke) risico’s in het eindresultaat kunnen worden benoemd én geadresseerd. Ex ante en niet ex post. De praktijk van publiek risicomanagement in de afgelopen vijftien jaar heeft uitgewezen dat een geborgde koppeling tussen wensen/doelen enerzijds en hun besturing vanuit een realistisch perspectief anderzijds leidt tot succes en performance in de uitvoering en effect van beleid. Een gebrekkige koppeling daarentegen is er juist de oorzaak van dat publieke risico’s in aard en omvang kunnen toenemen. 

Vijf elementen van sturing komen aan bod: (1) financieel ontwerp en compliancy, (2) object-oriëntatie in denken en handelen, (3) verantwoordelijkheid en rentmeesterschap, (4) instrumenten en technieken en (5) oriëntatie op en afstemming met omgeving.

Strategie, uitvoering en control
samenhangend op de tekentafel
is een groot goed.

Deze koppeling – zo is de overtuiging – draagt voor raad, bestuur en management bij aan performance, succes en resultaat bij het adresseren van complexe maatschappelijke opgaven. Het heeft de ambitie relevante onzekerheden op te sporen en publieke risico’s te mitigeren. Beleid en inhoud zijn belangrijk, natuurlijk, maar het goed inrichten van de besturing bij de start ervan wel noodzaak. Dit wordt bestuurlijk en politiek te vaak nog als bijproduct gezien. De haalbaarheid van beleid telt uiteindelijk, toch?  Ex ante, omdat regeren vooruitzien is.

Publiek leiderschap en besturing
Succesvol publiek leiderschap wordt erkend en herkend aan de toegepaste en betrokken stijl van werken. In goede besturing ligt immers de kracht ervan, die wordt ervaren door burgers, bedrijven en samenleving als zijnde verbindend. Met de verandering van rollen en de toenemende multidisciplinariteit en complexiteit van vraagstukken, het grote belang van werkende ketens, de druk op de natuurlijke omgeving en de noodzaak van verandering naar meer cyclisch en duurzaam werken is leiderschap wel een dingetje.

Wat voor soort overheid?
In feite ligt de kernvraag voor wat voor soort overheid je wilt zijn in een bestuulijke periode. Een rechtmatige overheid (klassieke uitvoering van taken), een presterende overheid (het behalen van doelen en realiseren van waarden), een responsieve overheid (reagerend op initiatieven) of een samenwerkende overheid. Aard en stijl van besturing zijn wezenskenmerken daarvan. De beantwoording is minder eenvoudig dan op het eerste oog lijkt. Immers er zijn vele typen van vraagstukken, elk met een eigen kleur en behoefte. Die vragen elk om maatwerk. De wijze waarop het sociaal domein financieel wordt bijgestuurd is toch wat anders dan de aanpak van grote projecten, de cultuuromslag rondom de Omgevingswet of het ter hand nemen van de energietransitie.

Daar kan aan worden toegevoegd, dat bij de vorming van nieuwe college’s de portefeuilles telkens opnieuw worden ingedeeld en verdeeld. Vaak worden zij door management en samenleving als te versnipperd ervaren. Integrale sturing vanuit het college wordt meer dan eens gehinderd door deze segmentatie van rollen, macht en kennis. Een aandachtspunt dat aan het begin van elke collegeperiode op tafel moet, vinden wij. Natuurlijk is een palette van sturing daarop altijd aan te passen, maar bij de vorming van de portefeuilleverdeling is besturing een factor die overweging verdient, waar verankering bewust dient te gebeuren met het oog op maximale effectiviteit en doelbereiking.

Aanpak van een aantredend college
Wij stellen voor dat een aantredend college in nauwe samenspraak met de voorzitter van raad en college, zijnde de burgemeester, aan de gemeentesecretaris en de concerncontroller verzoekt de totstandkoming van de Paragraaf Besturing te organiseren. Daardoor komt het management van de gemeente in een tijdige positie hierover te adviseren en met voorstellen voor maatregelen te komen om de sturing te organiseren of op onderdelen aan te passen. Immers niet alles verandert.

Idealiter zou de Paragraaf Besturing contractueel onderdeel moeten zijn van het collegeprogramma. Of dit te realiseren is hangt af van de mogelijkheden die de onderhandelaars bieden aan de gemeentesecretaris of een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie om onderdeel uit te kunnen maken van het opstellen van het collegeprogramma. We mogen immers niet op voorhand verwachten dat de onderhandelaars zich in het collegeprogramma zelfstandig uitspreken hoe te voorzien in de wijze van sturing. Dus is het van belang dat er het aanbod van de ambtelijke organisatie ligt om hierin te ondersteunen.

Idealiter zou de Paragraaf Besturing
integraal onderdeel moeten zijn
van het collegeprogramma.

Mocht het niet lukken om een Paragraaf Besturing aan het collegeprogramma toe te voegen dan is de volgende kans om dit te bewerkstelligen in het uitvoeringsprogramma. Dit voorziet immers in een uitwerking hoe het college uitvoering gaat geven aan het collegeprogramma, voorzien van de benodigde vertalingen in ambities en budgetten. De zienswijze waarop het college de sturing wil gaan vormgeven om de bestuurlijke opgaven te realiseren kan dan een belangrijk onderdeel gaan uitmaken van de ambities van het college.

Publieke risico’s ontstaan door
gebreken in de sturing.

Voorbeelden majeure vraagstukken

  • Cyberveiligheid: prijkt hoog op de agenda. Is een zaak van het college en de top van de organisatie om hier verantwoordelijkheid voor te nemen. De informatiesamenleving klopt aan de deur maar heeft vele gezichten. Het professioneel managen vraagt om nieuw leiderschap. De veilige gemeente wordt een begrip. Er is veel gevoelde achterstand in de aanpak. Hoort op de collegetafel thuis. Het eigenaarschap ligt hier. Risico’s zijn immers groot en niet te onderschatten omdat zij ingrijpen op infrastructuur, bedrijfscontinuïteit en identiteit. Het vraagt om alertheid, bekijken van scenario’s en alternatieven en daarmee om gerichte investeringen voor aanpak van borging. Informatiemanagement in relatie tot cyberveiligheid wordt daarmee een bestuurlijk onderwerp.
  • Energietransitie: een complex vraagstuk dat vraagt om nieuwe allianties en een andere, veel meer geleide sturing vanuit het lokale niveau. Bestuurlijke coördinatie ligt voor de hand, om daarmee een krachtige regionale samenwerking en afstemming mogelijk te maken. Het beeld is dat het veel te langzaam gaat ten opzichte van de uitgesproken ambities. Op lokaal niveau en ieder voor zich is niet een wenkend perspectief. Dus schakelen en samenwerken. Vraagt om ondernemerschap van politiek, bestuur en management. En ook om eigenaarschap. Het college is ervan. Hoe wil zij investeren? Onzekerheden in scenario’s zijn groot. Dit vraagt om bestuurlijk en ambtelijk open mind voor ontwikkelingen.
  • Klimaatverandering. Komt eraan en heeft naar verwachting grote impact op de samenleving. De wijze waarop verschilt per gebied. De komende risico-analyse en stress-test zal meer inzicht verschaffen op lokaal niveau. Binnen het college is bestuurlijke coördinatie voor de hand liggend, omdat scenario’s onvoorspelbaar zijn. Vraagt dus om improvisatie en goede afstemming met verbonden partijen zoals GGD en Veiligheidsregio. Schakelen in de keten wordt cruciaal. Ook crisis- en rampenmanagement zal goed ingebed moeten zijn en verbonden met de kernprocessen van de gemeente.
  • Omgevingswet: een omvangrijke transitie, die in feite ook een omvangrijk (re)organisatievraagstuk c.q. veranderingsvraagstuk is. Kosten en baten zijn nog diffuus, de informatie-architectuur nog geen gelopen race. Voor colleges en management is het zaak te anticiperen in organisatiestructuur en -cultuur en te sturen op actieve koppeling met de gemeentebegroting op langere termijn. 
  • Sociaal Domein: is een vraagstuk dat vraagt om (financial) re-engineering op diverse terreinen. Voor meer dan 120 gemeenten zijn de financiële gevolgen van de decentralisaties groot geweest en heeft geleid (en nog steeds) tot forse overschrijdingen. Ook blijkt dat de werking van de wijkteams, de processen van inkoop, de samenwerkingsvormen en regie op de aanbieders nog vele verbeterpunten bevatten. Bestuurlijke coördinatie en aandacht vanuit de top van de organisatie is een aandachtspunt. We zijn in feite halverwege de transitie, hoewel het Rijk in haar regeerakkoord het niet meer de volle aandacht geeft. 

Uitwerking per vraagstuk

Sturing op gezamenlijke doelen met samenwerkingspartners
Een belangrijk onderdeel van de Paragraaf Besturing is het inzichtelijk maken wie voor de gemeente de belangrijkste samenwerkingspartners zijn en waarvan de gemeente mede afhankelijk is om de beoogde publieke waarden en doelen te realiseren. De kracht en het succes van een optimale samenwerking wordt bepaald door elkaar de benodigde ruimte en het vertrouwen te geven en te zorgen voor onderlinge toegevoegde waarde (wat heb je elkaar te bieden). Welke randvoorwaarden en eventuele dienstverleningsovereenkomsten en/of prestatieovereenkomsten daarbij aan de orde zijn kunnen in de besturingsparagraaf worden uitgewerkt.

Samenwerking kan zelfs tot gemeenschappelijke doelen leiden, waarmee win-win situaties kunnen worden gecreëerd. Indien er sprake is van gemeenschappelijke doelen dan is het van belang gezamenlijk zicht te verkrijgen op de risico’s die zich kunnen voordoen dat doelen niet (volledig) worden gerealiseerd. Vervolgens kan in onderling overleg worden bepaald hoe daarbij een gezonde balans kan worden aangebracht tussen de mate van onzekerheid en (risico)beheersing.

Dergelijke afspraken over hoe de samenwerking met andere partijen wordt vormgegeven laten zich goed lenen voor deze paragraaf. Hierin kan worden opgenomen wat de verschillende partijen van elkaar nodig hebben om de sturing op het behalen van de gestelde doelen te kunnen realiseren. Welke instrumenten zijn dan aan de orde, hoe wordt invulling gegeven aan hard en soft controls, welke tussentijdse informatievoorziening is nodig, hoe vindt toezicht en tussentijdse bijsturing plaats en wat is nodig voor de verantwoording, zijn belangrijke onderdelen om verder uit te werken; inclusief wie waarin voorziet.

Invulling geven aan de terugtredende overheid
Naast samenwerking kan er ook sprake zijn van het overlaten van initiatieven aan de markt en kunnen onderdelen van de organisatie vanuit oogpunt van efficiency en kostenbesparing op afstand van de gemeente worden gezet. De terugtredende overheid die ruimte biedt aan de samenleving om zelf zaken op te pakken en te organiseren geeft invulling aan het goede voorbeeld van gemeenten om de participatiesamenleving vorm te geven.

Het gemeentebestuur zal dan standpunten moeten innemen in welke mate de gemeente haar invloed nog wil doen laten gelden naar deze externe (verzelfstandigde) partijen. Wat dit betekent dan voor de mate waarop nog sturing vanuit de gemeente plaatsvindt is een belangrijke vraag die in deze paragraaf kan worden beantwoord.

Vertrouwen, hard en soft controls
De belangrijkste factor ,die de mate van de gewenste invloed van de gemeente bepaald, is misschien wel het ‘loslaten’ van het onderdeel dat je op afstand zet. Het daadwerkelijk kunnen loslaten en ruimte geven heeft ook te maken met het geloof dat je er in hebt dat het verzelfstandigen van een onderdeel van de bestaande organisatie een succes zal worden. Geloof je in een succes dan ligt het voor de hand dat je weinig bemoeienis meer wilt hebben met het verzelfstandigde onderdeel en kun je meer op vertrouwen gaan sturen.

Vertrouwen geven is een vorm van soft control. Soft controls gaan over de onzichtbare kant van beheersing. Het gaat daarbij om vertrouwen, investeren in de onderlinge relaties en aanspreken op gedrag; maar ook leren, verbeteren en veranderen. Soft controls zijn moeilijk meetbaar, vandaar dat ook de bereidheid van de latende organisatie aanwezig moet zijn om het verzelfstandigde onderdeel ‘los te willen laten’. Voorliggende vragen: Hoe geven we als raad, college en organisatie ieder persoonlijk en functioneel vorm en inhoud aan het in control zijn? Welke bestuursstijl zetten we in en welk gedrag hoort daarbij? hoe houden we elkaar scherp en zijn we kritisch sparring partner zonder op elkaars stoel te gaan zitten en te verzanden in risicomijdend gedrag. Wat vraagt dit qua bestuursstijl, besturingslijnen, samenspel en wat vraagt dit van onze ondersteuning?

Vanuit Good Governance gaat het er dan om
een balans aan te brengen tussen controle,
de wijze waarop sturing plaatsvindt
en vertrouwen wordt gegeven.

Hard controls is het tegenovergestelde van soft controls. Hierbij gaat het om ratio, afspraken maken, regels/richtlijnen opstellen en naleven en afspraken maken over de mate waarop (tussentijdse) verantwoording wordt afgelegd. Bij sturen op vertrouwen past geen uitgebreide set aan control-instrumenten dat aan het verzelfstandigde onderdeel wordt opgelegd. In plaats daarvan gaat het er dan om een minimale set aan instrumenten in te richten dat nodig is om toezicht en verantwoording mogelijk te maken. Vanuit Good Governance gaat het er dan om een balans aan te brengen tussen controle (checks and balances) en de wijze waarop sturing plaatsvindt en vertrouwen (geen checks and balances) wordt gegeven.

Bij vertrouwen past ook dat los van hard en soft controls er zich altijd tussentijdse momenten kunnen voordoen waarop het verzelfstandigde onderdeel de gemeente informeert over bijzondere omstandigheden. Het gaat er dus om afhankelijk van de situatie waarin een verzelfstandigd onderdeel van de organisatie zich bevindt een juiste mix aan control-maatregelen, zowel hard controls als ook soft controls, samen te stellen.

Deze situationele benadering kan ook goed worden gebruikt bij de wijze waarop het gemeentebestuur de governance rondom verbonden partijen wil gaan vormgeven. De wijze waarop de gemeente vanuit passende governance regimes adequaat invulling wil geven aan eigenaarschap, toezicht, sturing, beheersing en verantwoording met als doel grip te verkrijgen en te houden op verbonden partijen kan in de besturingsparagraaf worden uitgewerkt.

De paragraaf kan bijvoorbeeld ook antwoorden geven op de vraag wat nodig is aan instrumenten (soft en hard controls) en governance regimes om een waarde-gedreven gemeente vorm te geven met een bestuur dat wil sturen op vertrouwen. Wat betekent dit dan voor het risicoprofiel van de gemeente en de wijze waarop wordt omgegaan met risicobeheersing behoeft dan ook een verdere uitwerking in deze paragraaf.

Het gaat breder om de keuze hoe zetten we onze beleidsdoelen weg, regionaal, lokaal, publiekrechtelijk of in privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden en hoe houden we dan zeggenschap en toezicht. Hoe werken we onze regierol (als we die nastreven) uit in besturingsprincipes en zorgen we dat de uitvoering voldoet aan de principes van rechtmatig, transparant, effectief, efficient en legitiem.

Dank

Een bijzonder woord van dank aan Jan Willem Dijk (concerncontroller gemeente Assen) en aan Frank Galesloot (als concerncontroller gemeente Deventer). Zij hebben bijgedragen aan de eerste duidingen en contouren van deze paragraaf. Veel dank ook aan andere leden voor hun adviezen, die schriftelijk en mondeling zijn gedeeld op bijeenkomsten en in gesprekken.