Patronen van politiek: De Arnhemse bestuurscultuur in meervoud

Rapport NSOB onder leiding van Paul Frissen.

Gisteravond presenteerde hoogleraar bestuurskunde Paul Frissen zijn kritisch rapport over de bestuurscultuur van de gemeente Arnhem aan de bevolking en aan de gemeenteraad op het stadhuis. In de samenvatting verwoorden de onderzoekers van het Nederlandse School voor Openbaar Bestuur de cultuur in Arnhem als volgt:

“Politiek is altijd strijd en conflict. Politiek gaat over al die zaken waar we (hartgrondig) over van mening verschillen. Om beslissingen te nemen is daarom machtsvorming nodig. Strijd, conflict en macht zijn de essentie van politiek. Dat is in Arnhem niet anders.

Politici en bestuurders hebben verschillende opvattingen, ook over manieren van omgaan met elkaar. In de politiek zijn er dus altijd cultuurverschillen. De een ziet een stevig debat, de ander ervaart een heftige woordenwisseling, weer een ander voelt zich geschoffeerd en geïntimideerd. Ook dat is in Arnhem niet anders.

Toch lijkt er in Arnhem meer aan de hand. Twee collegebreuken en vier afgetreden wethouders in één bestuursperiode: dat wijst op een negatieve bestuurscultuur die de stad en zijn bestuur schade berokkent en het vertrouwen in de politiek aantast. De gemeenteraad heeft daarom in een unaniem aangenomen motie gevraagd om een onderzoek.

De Nederlandse School voor Openbaar bestuur heeft dit onderzoek verricht op basis van de volgende uitgangspunten:

  • De cultuur van een politieke gemeenschap is altijd meervoudig. Het gaat om uiteenlopende percepties en verschillende waarheden. Er is geen objectief vaststelbare cultuur. Als velen de cultuur als negatief ervaren, is de schuldvraag zelden simpel te beantwoorden.
  • In een democratie zijn strijd en conflict gestileerd: de campagne, het debat, de verkiezing, de meerderheidsvormig, het compromis, de coalitie en  de  oppositie. Vijanden  worden  tegenstanders, tegenstanders van tijd tot tijd bondgenoten.
  • Hoe goed de bedoelingen van politici ook zijn, dat ontslaat hen nooit van de verantwoordelijkheid voor de gevolgen van het eigen gedrag. Wie al te vaak intimideert en schoffeert, krenkt niet alleen personen, maar beschadigt vooral de politiek als institutie. Dat tast de legitimiteit aan.
  • De politiek kan alleen zelf de bestuurscultuur veranderen. De politiek bepaalt wat politiek is en dus ook de omgangsvormen, de mores, het fatsoen, de grenzen. Onderzoek kan niet meer dan een spiegel bieden die hopelijk tot reflectie leidt.

Het onderzoek heeft vier patronen van politiek in de Arnhemse bestuurscultuur laten zien. Deze patronen vormen een logica die iedereen in de greep lijkt te houden.

De stad als project
Veel gemeentebesturen, zo ook dat van Arnhem, zien de stad als een project. Daarbij past een cultuur van volhouden en doorgaan, van doelen die de middelen heiligen, van altijd gelijk hebben, van voldongen feiten, van ‘straatvechten’.

Politieke mores
Beledigingen en grof taalgebruik, intimidatie en schofferen passen niet in de pluriforme cultuur van de Nederlandse politiek. Die cultuur is in Arnhem in het ongerede geraakt. Er zijn weinig zelfcorrigerende mechanismen die hierop een rem vormen. Dat  is  weinig professioneel, maar vooral ook schadelijk voor de politiek.

Dualisme  als  regulerende mythe
Een mythe is altijd voor een deel waar en voor een deel een verhulling van andere praktijken. Dat geldt zeker voor het dualisme in Arnhem. Zeker, er is dualisme tussen gemeenteraad en college, zoals het ‘hoort’. Maar in de ervaring is er vooral dualisme jegens de oppositie en veel minder tussen college en coalitie. Daarbinnen is er een machtsblok van de twee grootste partijen, waarbij wethouders de toon aangeven.

De raad als institutie
De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan. Ook de burgemeester heeft een eigen bestuurlijke rol. In Arnhem lijkt echter het college, en meer nog de wethouders, centraal te staan. Van veel gevoel voor macht  en tegenmacht is geen sprake. De raad definieert zichzelf vooral tegen- over het college en heeft geen duidelijke, eigen identiteit. Aan de burgemeester werd slechts een beperkte rol toegekend.

Om deze patronen te doorbreken moeten deze bevindingen vooral als een spiegel voor reflectie worden benut. Dan is een bestuurscultuur in meervoud te zien. Maar ook een bestuurscultuur met een dwingende en vaak negatieve logica. Doorzettingsmacht wordt dan schofferen en inti- mideren. Een wethoudersbestuur levert dan een verzwakking van tegen- machten op en een bleke identiteit van de raad als zelfstandige institutie. De uitoefening van macht is altijd spelen met vuur, ook lokaal. Democratie berust op het diepe besef dat de meerderheid die regeert moet weten dat ze straks weer een minderheid zal zijn. Democratie is zoeken naar een  evenwicht  tussen  effectiviteit, representativiteit en legitimiteit.

Raad en college zijn nu zelf aan zet, als de spreekwoordelijke Baron van Münchhausen die zich aan de eigen haren uit het moeras weet op te trekken. De onderzoekers doen daarvoor de volgende handreikingen:

Besteed regelmatig en ruim aandacht aan de institutionele rol van de gemeenteraad
Het is zinvol bestaande structuren en procedures hierop na te lopen. De raad kan meer initiatief tonen in agendering en kaderstelling. Het debat in de raad kan meer onderling en minder exclusief met het college worden gevoerd.

Hanteer een minder rigide opvatting van dualisme
Dualisme staat niet gelijk aan niet communiceren. In een stelsel van minderheden moet veel en vaak worden gezocht naar draagvlak en representativiteit. Smalle meerderheden en dichtgetimmerde college-akkoorden helpen daarbij niet.

Geef vorm aan een uitgebreider stelsel van ‘checks and balances’
Tegen de negatieve aspecten van de Arnhemse bestuurscultuur is het zelf organiseren van tegenkrachten, van ‘hindermacht’ een verstandige remedie. Politiek kan niet zonder zelfcorrigerende mechanismen – een stevige rekenkamer, een vicevoorzitter uit de oppositie, meer zichtbaarheid van ambtelijke adviezen. Ook maatschappelijke organisaties  kunnen een veel steviger rol krijgen in het bestuur van de stad.

Erken de cruciale rol van de burgemeester
Er is nu een unieke mogelijkheid om de nieuwe burgemeester een betekenisvolle rol te geven en vooral ook te laten nemen in het bewaken van de politieke mores. Die mores bepaalt de politiek zelf, maar kunnen niet zonder begrenzing. Het burgemeesterschap heeft een grote symbolische kwaliteit die democratische politiek hard nodig heeft.

Maak het politieke minder persoonlijk
Op het scherpst van de snede strijden en debatteren kan en moet zonder intimideren en schofferen. Intelligentie en kennis strekken vooral tot bescheidenheid. Van dominante persoonlijkheden valt in de politiek prudentie te verwachten. Wie de samenleving normen voorhoudt, moet zich zelf daaraan houden. De macht schept de verplichting tot maatvoering, respect voor pluriformiteit en zelfbinding.

Download rapport: ‘Patronen van politiek, de Arnhemse bestuurscultuur in meervoud’