Publieke waarden en risico’s

Over verbanden, meer eenduidigheid en minder taalvervuiling. 

Jack Kruf. 

Vanuit de vele ontmoetingen met publieke leiders en gemeentesecretarissen in de laatste vijf jaar is er een (groeiende) persoonlijke overtuiging dat de interpretaties en definities van de termen ‘publieke waarde’ en hieraan gerelateerd ‘publiek risico’ in hoge  mate uiteenlopend zijn geworden, versnipperd, gefragmenteerd. Iedereen lijkt zijn of haar eigen definitie van risico te formuleren. Er zijn er velen in omloop. Internationaal wordt dit aantal door de ISO31000-groep geschat op circa 100. Dit maakt elkaar verstaan lastig en ondermijnt de kracht van het bijbehorend vakmanschap en leiderschap.

Deze diversificatie in het gebruik maakt een scherpe en gerichte dialoog tussen instellingen (zakelijk, media, non-profit, overheid en wetenschap) in het publieke domein – de samenleving en de natuurlijke omgeving gezamenlijk – meer dan moeilijk en zeer uitdagend. De reden hiervoor is – algemeen beschouwd – de fragmentatie van de wetenschap, de segmentatie van het vakmanschap en de toenemende macht van de belangenkolommen en de silo’s. Dan zijn er ook tal van bureaus en adviseurs die eigen definities prediken in producten, brochures, white papers en diensten. Terug naar de basis, zou ik zeggen.

Hier mijn pleidooi voor het gebruik van een standaard, gebaseerd op ISO 31000, en op het wetenschappelijk werk van Mark Moore (Harvard Kennedy School). Beschouw dit als een bescheiden bijdrage vanuit mijn perspectief aan een meer eenduidig gebruik van dit bijzondere begrip.

Publieke Waarde

Deze term wordt niet zo vaak gebruikt in combinatie met publieke sturing. Toch is de definitie van Moore zo adequaat en precies dat deze het in mijn ogen verdient om hierin een meer centrale plaats in te nemen. Uiteindelijk gaat publieke sturing over ‘de wijze van sturen naar’ publieke waarden. 

De richting, waarheen dus te sturen, is immers nogal belangrijk. Een proces zonder doel is als een rivier zonder oevers (lees: een moeras). Publieke doelen en waarden bevinden zich daarmee in het centrum der essentie van publieke sturing. Mark Moore (1995) formuleert:

“Values are not only arbitrated by individuals within organization, networks or society as a whole itself but also as a collective, acting through the instrumentality of representative government. The collective of society is represented formally by the city council but in broader sense it could be communities or networks who has to be deliberating with one another that decide what the purposes of the public organizations, network or society will be.”

Vervolgens definiëren Benington en Moore  in 2011 publieke waarde als volgt:

“Public value’ is the value that government creates through its citizens and which citizens themselves value. It should be understood not simply as ‘what does the public most value’ but as ‘what adds most value to the public sphere?”

Publiek risico

De International Organization for Standardization (ISO) definieert ‘risico’ als ‘de combinatie van de waarschijnlijkheid van een gebeurtenis en haar consequentie (ISO 31000 en IEC 2002). Dit is inclusief de kans op zowel mogelijke positieve als negatieve invloeden van zo’n gebeurtenis en de wijze waarop dit ingrijpt op het vermogen van de organisatie om haar doelen te bereiken.

Risico = het effect van onzekerheid op doelen

Knight (2010), voorzitter van het ISO 31000 commissie, die heeft gewerkt aan de standaarden en richtlijnen:

“Risk is all about uncertainty or, more importantly, the effect of uncertainty on the achievement of objectives. This new definition is clearly different from existing guidelines on the management of risk in that the emphasis is shifted from something happening – the event – to the effect of uncertainty on objectives. Every organization has objectives – strategic, tactical and operational – to achieve and, in order to achieve these objectives, it must manage any uncertainty that will have an effect on their achievement. The really successful organizations … work on understanding the uncertainty involved in achieving their objectives and ensuring they manage their risks so as to ensure a successful outcome.”

Voordat Knight dit pad koos, legden Lynn Drennan en Allan McConnell (2007) reeds de relatie met publieke waarden  – gezien vanuit het rentmeester-perspectief van de overheid:

“Public Risk is the chance of something happening that will have an impact on Public Values.”

Bij de start van de discussies tussen gemeentesecretarissen op Europees niveau, de PRIMO Conferentie in Kopenhagen onder het Deens UDITE-voorzitterschap van Allan Vendelbo, werden publieke risico’s door Martin Fone en Peter Young (2005) gedefinieerd als:

“…those pertaining to issues or processes that arise from the assertion of matters of public interest – those matters relating principally to the protection of rights, the balancing of interests, and the assurance of fairness in the political process.”

The Economist onderstreepte krachtig – en dit komt dichtbij de ISO-definitie (in de podcast Special reports, 11 February 2010. Financial Risk) – de relatie tussen risico en doel (gekoppeld aan de analyses van de krediet crisis):

“Risk is a deviation from objective.”

Publiek risico als afwijking van nagestreefde publieke waarde

Uitgaande van de definities van Benington & Moore en ISO en de analyses van Fone, Drennan, McConnell, Young and the Economist, kunnen we de volgende vergelijking afleiden:

Publiek risico = het effect van onzekerheid op publieke waarde

Vanuit dit perspectief kan een publiek risico worden beschouwd als een afwijking van de nagestreefde (lees: in ons democratisch systeem gekozen) publieke waarde, zoals daar zijn veiligheid, sociale samenhang en stabiliteit, een project dat binnen tijd en budget moet worden gemanaged, optimale zorg voor onze jeugd, een goed klimaat voor ondernemers of de natuurlijke omgeving die in balans is (lees: autonoom biodivers). In feite alle zaken die burgers waarderen als het meest belangrijk.

Afwijkingen zijn dan een door cyberaanvallen ontwrichte organisatie, een sociaal niet-uitgebalanceerde wijk of buurt, budgetoverschrijdingen c.q. verspilling van belastinggeld door een niet haalbare strategie, de jeugd die onvoldoende zorg ontvangt door een gefragmenteerd zorgsysteem, suboptimale economische ontwikkeling door gebrekkige samenwerking tussen overheid, onderwijsinstellingen en bedrijfsleven binnen regionale ontwikkelingsprogramma’s, het structureel verlies van natuurlijke habitats en biodiversiteit, vervuiling, armoede, verval.

Publieke waarden zijn in feite die waarden die beschreven zijn in programma’s van politieke partijen, waarop mensen in ons democratisch systeem op en voor stemmen, en die in feite zouden ingebed dienen te zijn in de programma’s en strategische plannen van volksvertegenwoordigingen en besturen en vervolgens verankerd in de organisaties en stakeholders die deze waarden dienen.

De kunst is om de onzekerheden zo te managen dat de nagestreefde publieke waarden worden gerealiseerd. Er is de noodzaak dit te doen. In de genoemde internationale conferentie werd geconcludeerd dat slechts 12 percent van de beleidsplannen effectief zijn en politieke programma’s in het algemeen 92% van de middelen missen om de geformuleerde doelen te realiseren, dat 25 procent van projecten ver over budget en tijd heengaan of zelfs nooit hun einddoel bereiken. Dus een meer effectief sturen naar doelen kan ons allen tot voordeel strekken.

Concluderend is publiek risicomanagement in feite publiek waardemanagement. Zoals boogschutters (zich) richten op hun doel, zo richten publieke leiders en algemeen directeuren van publieke organisaties zich op publieke waarden. Daarbij kunnen we leren, daarvan ben ik zeker, van de expertise van Robin Hood. Van zijn drive, oog, geheimen, vaardigheden en inzichten om vol doel te treffen.

Op zoek naar ondersteuning

Het is niet zó eenvoudig om bij dat voorgenomen doel te komen, zo blijkt. Dit omdat ons sociaal systeem zeer complex is, de deelbelangen vaak groot zijn en de onzekerheden substantieel. Dit ís evenwel de kunst van het besturen.

Public Risk Management Organisation (PRIMO) en Union des Dirigeants Territoriaux de l’Europe (UDITE)  – De Europese Vereniging van Gemeentesecretarissen – ontwikkelde 7 jaar geleden een dialoog-georiënteerde benadering en een samenwerking in een we care about good governance-missie. Deze richt zich op het ontwikkelen van processen die veel meer dienend zijn aan het ketenproces van strategie, beleid en implementatie en die stakeholders en mensen via dialoog verbindt. Dit vanuit het perspectief om meer effectief te worden in het realiseren van nagestreefde publieke waarden en het minimaliseren van publieke risico’s.

Alles begint met met een eenduidig gebruik van het begrip risico en het verband met de positieve lading van het begrip waarde. En ook met de houding om als leider, manager, bestuurder te durven nadenken over de mogelijke afwijkingen van de nagestreefde waarde, zijnde het publieke risico. Het voorkomt dat we lost in translation raken, veel woorden verplaatsen en elkaar niet kunnen verstaan. Het voorkomt dat daardoor alleen al de publieke risico’s toenemen. Ω

 

Bibliografie

Benington John & Mark H. Moore, 2011, Public Value: Theory & Practice. Palgrave MacMillan.

Drennan, Lynn and Allan McConnell, 2007, Risks and Crisis Management in the Public Sector. Routledge, Oxon, 249 pp.

Fone, Martin and Peter C. Young, 2005, Managing Risk in Public Organizations. Perpetuity Press, Leicester, 198 pp.

Moore, Mark H, 1995, Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press, 416 pp.