Risicogerichte aanpak VTH

Foto door Jelmer Pietersma ©

Ad Houtman*

De gemeenten hebben te maken met druk op hun financiële middelen, waardoor ze nog beter moeten nadenken over de uitgaven. Die situatie is versterkt door de decentralisatie van de AWBZ, gezondheidszorg, jeugdzorg et cetera. Daardoor worden de gemeenten verantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering van een aantal taken voor de burgers, terwijl de rijksoverheid, onder de opvatting dat de lokale overheid beter de situatie in kan schatten en daardoor ook beter kan bepalen wat nodig is, ook een flinke financiële bezuiniging heeft doorgevoerd.

Voor haar burgers betekent dit dat de gebruikelijke ondersteuning nu nog maar ten dele kan worden aangeboden; hetgeen ontevredenheid bij de inwoners van die gemeenten voorspelbaar maakt. Onder deze omstandigheden, waarbij gemeenten na moeten denken of ze de door de rijksoverheid beschikbaar gestelde middelen aanvullen uit eigen middelen staan ook de middelen voor de taken met betrekking tot de Omgeving onder druk.

Stand van zaken

Ook nu wordt gewerkt met een risicogerichte benadering. De bedrijven en ondernemingen zijn ingedeeld in branches en van elke branche is een risicoprofiel gemaakt. Dit is een eerste redelijk grofmazige manier om in risico’s te denken en de risicobenadering te ontwikkelen. Op basis van deze risico’s is voor elk type bedrijf een ritme van toezicht afgesproken.

Daarnaast is systeemgericht toezicht ontwikkeld, waarbij bedrijven gerubriceerd worden op de mate van volwassenheid met betrekking tot hun veiligheidscultuur, dit loopt dan van reactief naar proactief. Bij deze indeling is het al gebruikelijk, dat naarmate bedrijven positiever ingedeeld zijn de activiteiten met betrekking tot toezicht geringer zijn dan wanneer deze bedrijven negatiever zijn ingedeeld.

Noot in de kantlijn

Integrale aanpak door de overheden is gewenst. In het rapport van de commissie Mans “De tijd is rijp” wordt naar aanleiding van een aantal rampen geconstateerd dat een integrale aanpak noodzakelijk is; door een te grote versnippering van het verlenen van vergunningen, het uitvoeren van toezicht en handhaving zijn de risico’s te groot dat zaken over het hoofd worden gezien. 

De door het kabinet afgedwongen vorming van Omgevingsdiensten zou vanaf 2013 een extra inspanning geven op het bereiken van een integrale aanpak (niet alleen integraal binnen de gemeentelijke of provinciale verantwoordelijkheid, maar ook integraal binnen de diverse partijen binnen de overheid die een relevante rol spelen om de veiligheid en gezondheid van burgers en medewerkers in ondernemingen te waarborgen).

Noodzaak doorontwikkeling risicogerichte aanpak

Het is gerelateerd aan de geschetste afnemende financiële ruimte binnen de overheid nog meer noodzakelijk oplossingen te vinden waardoor een optimale inzet op de maatschappelijke opdracht bij de omgevingstaken kan worden gerealiseerd. Deze oplossing kan worden gevonden in het verder uitwerken van een risicogerichte aanpak. Immers wanneer deze betrouwbaar en valide is kunnen keuzen gemaakt worden over de inzet van mensen en middelen om ongewenste risico’s te voorkomen. 

Vanuit verantwoorde politieke keuze kan dan bepaald worden welke risico’s aanvaardbaar zijn en welke moet worden voorkomen. En welke investering in preventie wordt gedaan; vrije vertaling van de opvatting van de commissaris van de koning in Noord-Brabant Wim van de Donk: Preventie duur?, doe eens een ramp. Maatschappelijke kosten Chemiepack (2011) > € 71.000.000.

Uitgangspunt bij de voorgestane aanpak is de maatschappelijke opdracht voor bedrijfsleven en overheid om te zorgen voor de leefomgeving die veilig is voor haar bewoners, gezond is en waar zo met de energiemiddelen en het milieu wordt omgegaan dat dit duurzaamheid tot gevolg heeft. 

Ook onze kinderen en kleinkinderen hebben recht op een acceptabele leefomgeving. Daarbij is voor de omwonenden ook het thema zoveel mogelijk voorkomen van overlast relevant voor hun leefomgeving en voor de acceptatie van de economische bedrijvigheid. Deze maatschappelijke opdracht dient in balans gebracht te worden met de noodzaak via economische bedrijvigheid aan voldoende inkomen te komen voor de samenleving.

Met de voorbereiding en de invoering van de Omgevingswet (2018 effectief) wordt verder vorm gegeven aan de eigen verantwoordelijkheden van de diverse deelnemers in het spel. 

  • De ondernemingen hebben een eigen verantwoordelijkheid maatschappelijk verantwoord te ondernemen, een goede relatie met hun omgeving op te bouwen en veiligheid voor medewerkers en de omwonenden te waarborgen. Tevens hebben de bedrijven de verantwoordelijkheid aan een duurzame uitvoering bij te dragen zodat het milieu niet te veel wordt belast en aan de toekomstige milieueisen kan worden voldaan.
  • De burgers in de omgeving van de economische bedrijvigheid hebben ook een eigen verantwoordelijkheid zich te laten horen over de vermeende risico’s, zodat de communicatie over de gewenste oplossingen wordt bereikt. Ook van de burgers zal gevraagd worden dat zij daarbij realistisch zijn in het accepteren van economische bedrijvigheid om het welvaartsniveau van de Nederlandse samenleving te kunnen handhaven of niet teveel te laten teruglopen.
  • De overheid ziet toe op het spel tussen de betrokkenen en is in de toekomst minder spelbepaler dan in het verleden; de insteek is dat mee gewerkt wordt aan het mogelijk maken van activiteiten, die aan de voorwaarden voldoen dat betrokken partijen met elkaar overeenstemming hebben over de randvoorwaarden waarop dit gebeurt, zodat schade voor de omgeving en voor de omwonenden tot een verantwoord minimum is teruggebracht.

Ook in de nieuwe omgevingswet zal van de overheid worden verwacht (door haar burgers) dat deze de noodzakelijke randvoorwaarde blijft bewaken, blijft toezien en blijft handhaven. Bedrijfsleven en overheid hebben met elkaar afgesproken via deregulering te zorgen voor een geringere last van regeldruk, ook daarvoor is de nieuwe omgevingswet bedoeld. 

Vanzelfsprekend is dat de overheid slechts in staat is om tot een verantwoorde reductie van regelgeving te komen als vanuit het bedrijfsleven voldoende zichtbaar wordt gemaakt dat zij hun bedrijfsvoering vanuit maatschappelijk verantwoord ondernemen realiseren. Ook in de toekomst zal niet iedere onderneming dit vanzelfsprekend doen.

Verkenningen naar een risicotaxatie-model

Integraal kijken naar bedrijven, met oog voor de omgeving, de keten en de externe veiligheid. Daarnaast kan ook een andere integraliteit worden bewerkstelligd, bij bedrijven kijken naar alle aspecten die relevant zijn met betrekking tot het voorkomen of het lopen van risico’s. 

Omgevingsdienst Midden en West-Brabant heeft de afgelopen jaren energie gestoken in het ontwikkelen van een verantwoord risicotaxatie model. Dit heeft zij gedaan in een goede samenspraak met de Brabants Zeeuwse Werkgevers (verder BZW)(waarmee een convenant is afgesloten waarin ook voorzien is in een CEO-panel waarmee de directie van de OMWB een aantal uitgangspunten toetst). Daarnaast wordt de verbinding gezocht met waterschappen, veiligheidsregio (onder andere brandweer) en andere overheden. 

Om te voorkomen dat bij het kijken naar risico’s te veel wordt gekeken naar de techniek van de bedrijven en te weinig naar andere elementen is de eerste stap geweest dat de OMWB alle relevante factoren in beeld heeft gebracht, die bij bedrijvigheid de risico’s kunnen vergroten of kunnen verkleinen. Deze verzameling van factoren is gelegd naast de factoren die we op hebben gehaald bij het CEO panel van de BZW. Er waren grote overeenkomsten.

De volgende stap was dat gevonden risicofactoren een gewicht krijgen; hoe belangrijk is die factor voor het voorkomen of het ontstaan van risico’s. Ook deze beweging is door de organisatie besproken met het CEO panel van de BZW en ook hierbij bleken grote overeenkomsten te bestaan. Daarbij valt op dat bedrijfsleven en de omgevingsdienst ervan overtuigd zijn dat de kwaliteit van de veiligheidscultuur van de onderneming een hele zwaarwegende factor is.

Wanneer de risicofactoren bekend zijn en zijn gewogen is het belangrijk de informatie van de bedrijven te verzamelen op grond van de relevante risicofactoren om tot een nulmeting te kunnen komen. Dit kan zowel langs de lijn van informatie ophalen bij de bedrijven als langs de lijn van dossieronderzoek binnen de dienst. Afhankelijk van de beschikbare dossiers zal een mengvorm voor de hand liggen. 

Wanneer er voldoende informatie beschikbaar is kan de nulmeting bij het bedrijf worden bepaald; waarbij de verstrekte informatie aangeeft dat er op het moment van meting geen sprake is van een risico, de kans op een risico aanwezig is, de kans op een risico groot is of dat geconstateerd is dat het bedrijf zeer risicovol is (kleuren groen, geel, oranje en rood).

Bij het in beeld brengen van de risico’s wordt ook gebruik gemaakt van de informatie van andere inspectiediensten zoals de Arbeidsinspectie, de inspectie van de brandweer, inspectiedienst leefomgeving en transport. Tevens kan gebruikgemaakt worden van informatie van het Openbaar Ministerie , de waterschappen en de veiligheidsregio. Ook de klachtenregistratie van de omgevingsdienst zal in de toekomst relevant zijn voor de risico-inschatting van de bedrijven. 

Bij de factoren die relevant zijn wordt niet alleen naar het bedrijf op zich gekeken, maar ook de omgeving waarin het bedrijf actief is, aanpalende bedrijven kunnen ook risico-verhogend zijn, het gedrag van de jeugd in de omgeving kan ook relevant zijn met betrekking tot risico-afweging (externe veiligheid). Daarnaast wordt gekeken naar ketenverantwoordelijkheid, risico’s van transporteurs, onderaannemers met betrekking tot opslag of vulling enzovoorts.

Naast het CEO panel zal ook een panel van weldenkende burgers worden uitgenodigd een opvatting te geven over de mate waarop deze aanpak voor hen het gevoel van veiligheid in hun leefomgeving vergroot of verkleint. Natuurlijk met de intentie om de stappen zo te zetten dat met deze aanpak de burger vindt dat de overheid haar verantwoordelijkheid in voldoende mate neemt en ook in haar aanpak het maatschappelijk verantwoord ondernemen van het bedrijfsleven stimuleert.

Als pilot zal de kunststofverwerkende industrie worden gebruikt om het risicotaxatie model, het ophalen van de relevante informatie, het goed inschatten van de adequate activiteiten bij ongewenste risico’s te ontwikkelen en te vervolmaken. Na de evaluatie van de eerste fase werken met het risicotaxatie-model in 2016, zal ook tot invoering overgegaan worden voor de andere branches.

Gekozen wordt voor een ontwikkelmodel, waarbij aan de hand van het bij PCDA model van Demming  aan permanente verdere verbetering wordt gewerkt. Daarbij zullen onderzoeksopdrachten aan de Universiteit van Tilburg worden verstrekt om de hulpmiddelen te toetsen en te kijken op welke manier de risicotaxaties evidence-based (in de praktijk bewezen) kunnen worden doorgevoerd. Ook het signaleringssysteem om de kleuren actueel te houden zal worden gevalideerd.

Meerjarenperspectief

Vanzelfsprekend is sprake van een meerjarige aanpak; tot het model op voldoende niveau is zal het naast de huidige werkwijze worden toegepast. De verwachting is dat op termijn op basis van een goed risicoprofiel van het individuele bedrijf maatwerk zal worden geleverd met betrekking tot toezicht en handhaving. Bij de revisie van vergunningen zullen de gepaste preventieve maatregelen in de vergunning worden verwerkt. 

Op termijn betekent dit dat vanuit een ritme van toezicht, passend bij de risico-opvatting van de branches wordt overgeschakeld naar een maatgerichte aanpak waarbij afhankelijk van het risicoprofiel de vergunningverlening en het toezicht kritischer zal zijn naarmate de risico’s als hoger worden ingeschat. Gekoppeld aan een bestuurlijke opvatting over welke risico’s in elk geval dienen te worden voorkomen in de regio zal dit leiden tot een adequate inzet van de professionals van de omgevingsdienst en zal dit op termijn mogelijk kostenbesparend zijn, zonder dat er een onverantwoord niveau van toezicht wordt bereikt.

Kritische noot

Een kritisch punt in het ontwikkelen model is dat na de nulmeting omstandigheden wijzigen, deze omstandigheden zouden kunnen leiden tot verandering van het risicoprofiel (verbetering of verslechtering). De meest simpele maar ook kostbaarste manier is om een bepaalde frequentie via toezicht het risicoprofiel te herijken. Adequaat en slagvaardig zou het zijn wanneer de kennisbank, waarop de omgevingsdienst zich baseert met betrekking tot risicoprofiel ook gevoed wordt door signalen uit de samenleving, zoals klachten (en analyses hiervan), informatie vanuit andere inspecties, informatie vanuit OM en politie enzovoort. 

Naarmate beter is uitgedacht welke informatie relevant is om het profiel te actualiseren zal het risicotaxatiemodel en de daarop gebaseerde risicobenadering leiden tot een meer adequate inzet van mensen en middelen. Immers wanneer een bedrijf veilig is en uit de signalen blijkt dat het veilig blijft is een geringer toezicht mogelijk, dan wanneer van een bedrijf duidelijk is dat er een grote mate van onveiligheid is, of dat uit de signalen uit de omgeving, van andere inspecties enzovoorts blijkt dat het risicoprofiel slechter wordt. Dan zal op basis van de signalen een verhoogd toezicht voor de hand liggend zijn.

Integrale aanpak door de overheden

In het rapport van de commissie Mans “De tijd is rijp” wordt naar aanleiding van een aantal rampen geconstateerd dat een integrale aanpak noodzakelijk is; door een te grote versnippering van het verlenen van vergunningen, het uitvoeren van toezicht en handhaving zijn de risico’s te groot dat zaken over het hoofd worden gezien.

De door het kabinet afgedwongen vorming van Omgevingsdiensten zou vanaf 2013 een extra inspanning geven op het bereiken van een integrale aanpak (niet alleen integraal binnen de gemeentelijke of provinciale verantwoordelijkheid, maar ook integraal binnen de diverse partijen binnen de overheid die een relevante rol spelen om de veiligheid en gezondheid van burgers en medewerkers in ondernemingen te waarborgen).

Ten slotte

Wanneer het beoogde model voldoende is ontwikkeld kan ook, nadat de betrokken bedrijven zijn geïnformeerd over het risicoprofiel, met burgers worden gecommuniceerd over de stand van de veiligheid- en gezondheid risico’s in de omgeving. Zover is het nog niet. Deze nieuwe architectuur is veelbelovend, maar ligt feitelijk nog op de tekentafel.

 

*Ad Houtman is voormalig directeur van de OMWB. Het artikel is eerder geplaatst op deze website op november 2015. Het is nog actueel.