Gemeentesecretaris in de toekomst

Strategisch management bij gemeenten in 2017: De toegevoegde waarde van gemeentesecretarissen nu en in de toekomst 

Daphne Hubert, Anoep Singh, Peter Teunisse | PwC Nederland

Rol van lokale overheid verandert

Onze maatschappij verandert in hoog tempo. Verstedelijking, vergrijzing, digitalisering en macro-economische ontwikkelingen bieden zowel kansen als uitdagingen voor de publieke sector. De impact van deze globale trends en de beleidsvoering op (inter)nationaal en regionaal niveau is het meest zicht- en tastbaar op het lokale niveau door de directe interactie die daar plaatsvindt met burgers en het bedrijfsleven. Daarnaast zijn er ontwikkelingen in het publieke domein zelf, zoals de decentralisatie in het sociale domein en de zorg en de nog in te voeren nieuwe omgevingswet, die ieder op zich hun specifieke impact hebben op gemeenten.

Als gevolg van al deze veranderingen zien wij dat de rol van de lokale overheid verandert. Wij bewegen meer en meer naar een participatiesamenleving waarbij de overheid in toenemende mate samenwerkt met burgers, bedrijven, onderwijsinstellingen en andere maatschappelijke instellingen. De overheid neemt hierbij steeds meer de rol aan van facilitator, mede-ontwikkelaar en niet langer die van (uitsluitend) regelgever en uitvoerder. De gemeente staat hierdoor nog dichterbij en naast de burgers en het bedrijfsleven in plaats van erboven.

“Strategisch management betekent voor mij als gemeentesecretaris:

  1. het uitzetten van een koers,
  2. het benoemen van kwaliteitsvraagstukken,
  3. het bedenken van strategieën hoe je deze koers kunt uitvoeren om zo dichterbij het einddoel te komen.”

Strategisch management steeds belangrijker

In een tijd van rolverandering en schaarse overheidsmiddelen moeten politiek, gemeentebestuur en ambtelijke organisatie scherpe en heldere keuzes maken, zowel in het beleid als de uitvoering daarvan. Uit ons onderzoek blijkt dat strategisch management volgens gemeentesecretarissen een steeds belangrijkere rol vervult binnen de gemeente voor het uitvoeren van haar publieke taak. Het overgrote deel van de gemeentesecretarissen geeft aan dat strategisch management toegevoegde waarde heeft.

In de simpelste zin van het woord betekent strategisch management voor gemeentesecretarissen: het nadenken over het gewenste toekomstbeeld van de gemeente en de daarbij passende interventies en de passende bestuursstijl en organisatie. Het gaat bij strategisch management om de vraag hoe de gemeente zich kan equiperen om in de toekomst relevant te blijven voor haar burgers en de bredere samenleving.

Toepassingen strategisch management en rol gemeentesecretaris

Met hulp van de Vereniging van gemeentesecretarissen in Nederland (VGS) hebben we onderzoek gedaan naar de wijze waarop en de mate waarin strategisch management in gemeenten wordt toegepast en de rol van de gemeentesecretaris daarbij. Met de complexe uitdagingen waar de gemeenten en gemeentesecretarissen voor staan, neemt strategisch management een steeds belangrijkere plaats in. Om deze hedendaagse complexiteit en de rol van strategisch management beter te doorgronden en de betekenis daarvan voor de gemeentesecretaris te benoemen, beschrijven wij hieronder vijf invalshoeken.

1. Rol van de gemeentesecretaris

De burgemeester en de gemeentesecretaris worden gezien als de stabiele factor in het gemeentebestuur. Zij worden niet gekozen (wellicht gaat dat voor de burgemeester in de toekomst veranderen) en kunnen zich met het langetermijnbeleid van de gemeente – over verkiezingen heen – bezighouden.

Het proces van strategisch management geeft gemeenten en gemeentesecretarissen handvatten om in samenhang met het politiek bestuur en externen een beeld te vormen over de gewenste toekomstvisie. Het merendeel van de gemeentesecretarissen ziet zichzelf als hoeders van continuïteit binnen de gemeente en pleit daarbij voor een lange termijnvisie die de collegeprogramma’s overstijgt. Deze gemeentesecretarissen proberen de raad en het college te verleiden tot het maken van een langetermijnvisie, maar het blijven de politici die de keuzes zullen maken. Gemeentesecretarissen zijn er alert op om niet op die stoel te gaan zitten. Zij zullen nooit de politieke koers bepalen. De dichotomie politiek-bestuur blijft heilig en de samenwerking tussen gemeentesecretaris en burgemeester is cruciaal. Als ruggengraat en pijlers van de gemeente overstijgt hun horizon de verschillende verkiezingsperiodes en kunnen zij de langetermijnvisie voor de gemeente blijven bewaken.

De gemeentesecretaris kan in dit strategisch managementproces een belangrijke rol vervullen. Dit leidt tot verschillende eisen aan het strategisch vermogen van de gemeentesecretaris om aan de verschillende behoeften te voldoen. Van gemeentesecretarissen wordt sowieso gevraagd om de strategieën te kunnen vertalen van politiek en bestuur naar de ambtelijke organisatie. Dat geldt intern, maar in veel gevallen ook naar het netwerk van externe partners van gemeenten en natuurlijk vice versa.

Ik vind het heel belangrijk dat de gemeentesecretaris vooral in zijn rol naar buiten treedt. Het gaat er hierbij om hoe je de strategische doelen van een organisatie kunt verbinden met de omgeving. Ik ben namelijk het boegbeeld van de organisatie.” 

Steeds meer gemeentesecretarissen zien voor zichzelf een rol in het externe netwerk van de gemeente weggelegd. Dit komt doordat een andere rol van de gemeente wordt gevraagd in een participatiemaatschappij, namelijk die van facilitator van samenwerking in het netwerk en de daarbij horende strategie. Dit is een trendbreuk; vroeger was de gemeente zelf een bepalende factor in de omgeving en richtte de gemeente zich uitsluitend op de interne organisatie.

Ik vind dat ik te veel aandacht besteed aan mijn interne rol.
Dit is te wijten aan een enorme druk van het bestuurlijk stelsel
.”

Dit betekent tevens dat de gemeentesecretaris zijn tijd anders moet verdelen. Naast een interne analyse wordt ook een externe analyse steeds belangrijker. De mate waarin de gemeentesecretaris extern kan en mag opereren, is sterk afhankelijk van de bestuurlijke traditie en mate waarin hij daar van politiek en bestuur de kans voor krijgt. Bovendien speelt een rol hoe de taakverdeling daarover wordt afgesproken in het management van de gemeente.

“Ik zou meer in de samenleving willen zijn en meer gevoel krijgen bij wat er speelt.
Ik geef op dit moment te weinig gestructureerd aandacht aan dit aspect
.”

 

2. De juiste persoon bij de juiste gemeente

De functie van gemeentesecretaris is een bijzondere functie. Een gemeentesecretaris is  secretaris van het bestuur en algemeen directeur van de ambtelijke organisatie. Die laatste rol hangt sterk samen met het gekozen besturings- en organisatiemodel van de gemeente. Vaak is in het takenprofiel van gemeentesecretarissen een rol als verbinder opgenomen. Zij herkennen dat zij verbindingen moeten leggen en strategische doelen/ambities naar de verschillende actoren moeten vertalen. Hierbij horen taken zoals het scannen van de omgeving, het managen van organisatieverandering en het motiveren van hun ambtenaren. De gemeentesecretaris moet continu in staat zijn om met verschillende petten op te functioneren.

Elke gemeente heeft een andere bestuurlijk-politieke traditie. De effectiviteit van een gemeentesecretaris is afhankelijk van zijn of haar aanpak en functioneren in de dynamiek in de politieke arena van hun gemeente en de dynamiek met het netwerk. Het profiel van een gemeentesecretaris kan daarom niet worden gedefinieerd door algemeen geldende karaktereigenschappen. Het slagen van de functie is grotendeels afhankelijk van hoe de karaktereigenschappen en de competenties van de gemeentesecretaris aansluiten bij de specifieke dynamiek die speelt in de betreffende gemeente. Zo kan het voorkomen dat een gemeentesecretaris die minder succesvol is in de ene gemeente, uitermate succesvol kan zijn in de dynamiek van een andere gemeente.

In het onderzoek onderzoeken we drie leiderschapsstijlen van gemeentesecretarissen: mensgericht, taakgericht en organisatiegericht. Uit het onderzoek blijkt dat niet een van de systemen significant dominant is, maar gemeentesecretarissen over een breed palet van leiderschapsstijlen beschikken. Elke gemeentesecretaris heeft wel een bepaalde voorkeursstijl, maar om succesvol te zijn, geven zij aan dat ze de stijlen situationeel toepassen. Als een kameleon die zijn kleur aan de omgeving aanpast, past een gemeentesecretaris zijn leiderschapsstijl aan om zo effectief mogelijk te zijn.

In relatie tot strategisch management betekent dit dat elke gemeentesecretaris het eigen profiel moet kennen en het DNA van de gemeente moet bestuderen. Een goede gemeentesecretaris kan de cultuur van de gemeente en de gemeentelijke organisatie doorgronden en de gemeente leiden naar het realiseren van de strategische doelstellingen op basis van eigenschappen die passen bij die specifieke cultuur. Dit vraagt om strategisch én adaptief handelen. Strategisch omdat de gemeentesecretaris de complexiteit van het netwerk moet beheersen. Adaptief omdat de gemeentesecretaris soms als een kameleon het eigen gedrag moet aanpassen naar gelang de behoefte van de situatie.

 

3. Strategisch management en de rol van de gemeentesecretaris in de 21ste eeuw

Het vak van gemeentesecretaris is de afgelopen decennia enorm veranderd en zal de komende jaren nog sterker veranderen. Zo schetsen wij hier puntsgewijs een aantal ontwikkelingen, waarbij wij een actieve en bepalende rol van de gemeentesecretaris verwachten:

  • Beschikbaarheid nieuwe datasets
    Wij verwachten dat het belang van open en big data zal toenemen. Dit is vooral van belang voor het goed doorgronden van maatschappelijke problemen. Deze city intelligence is het startpunt van een succesvol strategisch proces: doen we de goede dingen en doen we ze goed? Ook vormen deze data de basis voor SMART-City-initiatieven.
  • Nieuwe actoren en arrangementen
    Wij verwachten dat de trend zal doorzetten dat in een netwerk, ook wel ecosysteem genoemd, de maatschappelijke opgaven opgepakt zullen worden. Bovendien zullen nieuwe partners opstaan om samen met de gemeente de maatschappelijke problemen op te lossen. Maatschappelijke ondernemingen of te wel social enterprises zijn zo’n fenomeen die in het buitenland, maar ook in Nederland steeds meer voorkomen. Hoe gaat de gemeente zich hiertoe verhouden en welke arrangementen worden afgesloten? zijn belangrijke strategische vragen, die de gemeentesecretaris kan entameren.
  • Complexiteit van het netwerk neemt toe
    Doordat er nieuwe partners en arrangementen ontstaan, wordt het complexer voor een gemeenten om te sturen of juist los te laten. Wat is daarin het goede evenwicht? Door een veelzijdigheid aan actoren en verbintenissen tussen de verschillen actoren in het ecosysteem kan een toestand van chaos ontstaan. Wij geloven dat gemeentesecretarissen zich als ideale grensverleggers kunnen ontpoppen en over de grenzen van hun eigen systeem kunnen gaan. Op die manier kunnen zij mede het ecosysteem laten evolueren naar een toekomstbestendig systeem.
  • Lokalisering en regionalisering
    Regionalisering zal naar onze verwachting steeds verder gaan. Er zullen over de hele wereld sterke regionale clusters ontstaan, die ook onderling samenwerken. Wat betekent dat voor de lokale democratie en de gemeentelijke organisatie? Enerzijds beweegt de wereld zich steeds meer naar één stad. Anderzijds zien wij door lokalisering dat burgers steeds meer waarde hechten aan hetgeen wat in hun buurt gebeurt. Gemeentesecretarissen kunnen deze brug slaan door globale trends te verhalen naar het lokale niveau.
  • Digitalisering
    Wij verwachten dat de digitale trend aanwezig blijft. Steeds meer taken van de gemeente zullen veranderen door verdergaande digitalisering. Er zullen steeds meer werkzaamheden veranderen of zelfs verdwijnen en door automatisering en robotisering zullen er ook juist taken bijkomen om dat in goede banen te leiden. Dit vraagt andere competenties en vraagstukken van insourcing of juist outsourcing.
  • Nieuwe manieren van werken die vragen om andere competenties.
    Er ontstaan ook nieuwe werkwijzen zoals scrum, agile en rapid prototyping. Hoe worden die in de gemeente op een adequate manier toegepast? Wat is de workforce of the future van een gemeente en hoe kan zij human capital binden in een dynamische battle for talent?

 

4. Rol van gemeenten en strategisch management

Gemeenten hebben grofweg twee verschillende taakgebieden: mede-bewindstaken (uitvoering van taken van andere overheden) en autonome beleidstaken met meer keuzevrijheid.

Bij mede-bewindstaken staat meer dan bij autonome taken vast welk probleem wordt aangepakt, wat de rol van de gemeente is en welke instrumenten ingezet worden. De gemeente heeft daarbij wel de keuze met welk ambitie- en kwaliteitsniveau ze de taken wenst uit te voeren.

Bij autonome taken heeft de gemeente meer beleidsruimte. Zij staat dan voor de keuze welk vraagstuk ze aanpakt, welke rol ze oppakt, welke instrumenten ze inzet en welke uitvoeringsarrangementen met derde partijen ze afsluit. Uit voorliggend onderzoek blijkt dat 72% van de gemeenten met deze strategische keuzes bezig is en de principes van strategisch management toepast.

Bij de autonome taken kunnen gemeenten scherpere keuzes maken. Hierbij is een strategisch proces van belang: de gemeente moet onderzoeken wat het maatschappelijke probleem is, wat de daarbij behorende opgave is en hoe zij daarop kan/wil inspelen. De gemeente bepaalt, steeds vaker in samenspraak met maatschappelijke partners, haar visie en missie en stelt vervolgens op basis van specifieke uitdagingen en beschikbare middelen een strategie vast voor de gemeente. Deze koers heeft ook invloed op de mede-bewindstaken van de gemeente. Op basis van de strategie geeft de gemeente haar ambitieniveau aan voor het invullen van de mede-bewindstaken.

 

5. Rol van strategisch management voor politiek, bestuur en ambtelijke organisatie

De lokale overheid kenmerkt zich door een gelaagdheid tussen de politiek (de gemeenteraad), het bestuur (het college van burgemeester en wethouders) en de ambtelijke organisatie. De gemeenteraad heeft de kader stellende en controlerende taak en gaat dus over het waarom en het wat: welke opgave pakken we op en met welke ingrepen doen we dat? Het college van  B en W heeft hierin de rol om deze kaders te vertalen naar het wat gaan we precies doen en hoe gaan we het doen? Een belangrijke rol, die wordt uitgewerkt in het collegeprogramma en de meerjarenbegroting. De ambtelijke organisatie gaat over het hoe en zet deze koers uit in een organisatiestrategie voor de  gemeentelijke organisatie.

De laatste jaren zien we steeds meer dat er behoefte komt aan een integrale langetermijnvisie voor gemeenten die over de verkiezingen en de collegeprogramma’s heen gaat. Deze strategische visie wordt steeds meer opgezet met het netwerk van partners en heeft een langere tijdshorizon. Dit is een belangrijk startpunt voor strategisch management.

Over het onderzoek

Dit artikel is gebaseerd op een afstudeeronderzoek aan de Erasmus Universiteit Rotterdam in samenwerking met PwC en de Vereniging van gemeentesecretarissen in Nederland (VGS). Een online vragenlijst verspreid onder 388 Nederlandse gemeentesecretarissen vormt de basis van dit onderzoek. 115 respondenten hebben de vragenlijst geheel of gedeeltelijk ingevuld en 73 daarvan geheel. De resultaten van de vragenlijst zijn gevalideerd en aangevuld met een tiental diepte-interviews met gemeentesecretarissen van gemeenten met verschillende grootte (van de hoofdstad tot een kleine gemeente in het rurale gebied). Dit artikel belicht de belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek en plaatst het terug in de praktijk. Wij willen de VGS en de gemeentesecretarissen die hun input hebben geleverd hartelijk bedanken voor hun bijdrage.