TNO Bouw en GeoDelft ontwikkelen methodiek voor risicobeheersing en kennismanagement

Marguerite Snijders Tachet | B&G Magazine, mei 2004

De uitvoering van grote infrastructurele projecten en werken heeft vergaande gevolgen voor de omgeving, vooral in stedelijke gebieden. Om de overlast tot een minimum te beperken en de beschikbare expertise efficiënter op elkaar af te stemmen, heeft TNO Bouw samen met GeoDelft een methodiek ontwikkeld voor risicobeheersing en kennismanagement. In enkele gemeenten zijn inmiddels pilots afgerond.

Oorverdovend is het lawaai soms, automobilisten laten luid claxonerend van hun onvrede blijken. Sinds in een aanpalende straat de weg is opgebroken, zorgt de omleiding van het verkeer voor ellenlange rijen auto’s. Burgers zijn de verkeersopstoppingen en geluidsoverlast beu. De middenstand klaagt over de slechte bereikbaarheid. Het afronden van de wegwerkzaamheden kan de detailhandel niet snel genoeg gaan.

Het snel en met de minst mogelijke overlast uitvoeren van grote infrastructurele projecten en werken in de openbare ruimte is een van de doelstellingen van een systematiek die TNO Bouw samen met GeoDelft heeft ontwikkeld in het kader van Kennismanagement Stedelijke Herinrichting (KSH). Dit project wordt uitgevoerd onder de vlag van Delft Cluster, een samenwerkingsverband waarin zes kennisinstituten op het gebied van de grond-, weg- en waterbouw, hun krachten bundelen. ‘Nederland is daarmee wereldwijd koploper’, vertelt projectleider Marius Kiers.

Kennismanagement Stedelijke Herinrichting is een van de zeven projecten die Delft Cluster tot 2007 aanpakt (zie kader, red.) en moet innovatieve technieken en processen voor integrale planvorming bevorderen. Kiers: ‘Doel is de reductie van risico’s, omgevingsschade, en overlast. Tegelijkertijd moet dit leiden tot verhoging van het rendement van een project en duurzaamheid van het bouwen in de stad, zoals tunnels, parkeergarages, wegen, riolen en leidingen.’ KSH is het antwoord op de complexiteit die zeker bij grote projecten de afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen, wordt duidelijk uit de toelichting van Kiers. ‘De kennisontwikkeling bij gemeenten is niet gelijk opgegaan met de taken waarvoor ze staan. Met alle gevolgen van dien’, stelt hij, ‘zoals lange trajecten voor planvorming en kostenoverschrijding – soms wel tot 100 procent.’

Hij kent uit de praktijk verschillende voorbeelden van gemeenten die door een tekort schietende kennis op onnodig hoge kosten kwamen te staan. ‘De schade bij ondergronds bouwen, onder meer in Dordrecht en Haarlem, bedraagt gemiddeld tien procent met uitschieters tot boven de 100 procent. Die kosten hadden niet gemaakt hoeven te worden als het grondgedrag bekend is, de effecten van bouwwijzen en het gedrag van de belendingen’, meent hij. Bodemsanering tijdens stedelijke herinrichting kan, volgens Kiers, goedkoper als het wordt gecombineerd met nieuwe aanleg. Hij kent ook een voorbeeld van een aantal steden in West-Nederland. ‘Vaak moet op eenderde van de geplande levensduur riolering en bijbehorende infrastructuur worden vervangen. Simpelweg omdat de betrokken diensten niet konden voorspellen hoe de constructie en de ondergrond zich zouden gaan gedragen. Reken maar uit wat dat gemeenten extra kost.’

Investeringen
Kiers begrijpt wel waar dat kennistekort vandaan kom. ‘Gemeenten hebben, waar projectteams voor de Betuwelijn of de HSL wel over beschikken, geen eigen middelen voor onderzoek en kennismanagement.’ Hij begrijpt dat niet. ‘Op jaarbasis gaat het om investeringen van zo’n vier miljard euro. Gezien de kosten die overlast, omgevingsschade en tijdsoverschrijding met zich mee brengen, wordt het voor ge- meenten interessant om de risico’s van grote projecten beter te beheersen.’ Kiers weet – op basis van onderzoek van Delft Cluster (zie kader, red.) – dat er grote verbeteringen en besparingen mogelijk zijn. ‘Maar dat vraagt wel om een betere bundeling en spreiding van kennis.’

Een voorbeeld daarvan vindt hij de gemeente Gouda. ‘Net als veel gemeenten, kampt de kaasstad met een slappe bodem waarin wegen, kademuren, groen en leidingen langzaam dreigen weg te zakken. Gouda had als gevolg van de daaruit voortvloeiende extreme onderhoudskosten veertig jaar lang de ‘Artikel 12-status’. Adviesbureau Arcadis maakte een plan waarin innovatieve aanlegtechnieken en zettingsvoorspellingen werden gecombineerd met een afweging tussen de investeringen en de onderhoudskosten. Daardoor kon veel geld worden bespaard.

Om deze nieuw verworven praktijkkennis ook te delen met gemeenten die soortgelijke problemen hadden, zocht Arcadis-specialist Henk Visser contact met Delft Cluster. Dat resulteerde in een samenwerking met de gemeente Boskoop die het probleem van de slappe bodem wilde aanpakken. Visser: ‘Techniek was belangrijker dan planprocessen. Er kwam bijvoorbeeld lichtgewicht vulkanisch materiaal op de markt dat het zand onder wegen kon vervangen. De investeringen lagen wel hoger, maar de onderhoudskosten zijn op termijn beduidend lager.’

Procesinnovatie: het overbruggen van de verticale (bouwcyclus) en horizontale (vakdisciplines) segmentatie is nodig om te komen tot Integrale risicobeheersing en Beheerbewust ontwerpen

Het zandlopermodel laat horizontale scheidingen zien tussen de werelden van bestuurders en planologen (topdriehoek) enerzijds, en die van technologen (onderste driehoek) anderzijds. De schuine verticale lijnen geven daarbinnen de scheidingen aan tussen de vakdisciplines. Tijdens het (voor)ontwerp (de overlap van beide driehoeken in de uitvoeringsruit) werken alle partijen onder hoge tijds-, kosten en bestuurlijke druk samen.

De door TNO Bouw en GeoDelft ontwikkelde systematiek – gebaseerd op bovenstaand zandlopermodel – moet het vooral mogelijk maken de verschillende risico’s in kaart te brengen, zoals juridische, financiële, ruimtelijke, organisatorische en maatschappelijke risico’s.’ De volgende stap wordt dan, volgens Kiers, logischerwijs hoe gemeenten daarmee omgaan. ‘De uitkomst van de methodiek moet uitwijzen hoe de gedefinieerde risico’s beter beheerst en aangestuurd kunnen worden.’ Hij ziet in de praktijk dat gemeenten – uitzonderingen daargelaten – vaak niet vanuit die overkoepelende visie denken. ‘Op zich is dat te verklaren. Bij grote projecten zijn veel gemeentelijke diensten betrokken die op verschillende organisatorisch niveau aan een project werken. Om alle werkzaamheden te kunnen coördineren, is een overkoepelen- de en gestructureerde aanpak vereist.’

En zelfs dat is geen oplossing voor alle problemen, is Kiers zich bewust. ‘Het werk van een projectorganisatie die vaak moet worstelen om binnen het ambtelijk apparaat gemeentelijke diensten op een lijn te krijgen, wordt gedicteerd door het gemeentebeleid. Het ontwikkelen daarvan wordt niet alleen op een andere manier georganiseerd, maar kent ook steeds een tijdspanne van vier jaar, wanneer er weer nieuwe gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden. Dat werpt niet alleen een – tijdelijke – barrière op die de voortgang van beslissingen kan hinderen. Het nieuwe bestuur kan ook – gedeeltelijk – andere keuzes maken waardoor een projectteam de koers aanzienlijk moet bijstellen.’

Herinrichtingsproblemen
Gemeenten worstelen min of meer met vergelijkbare herinrichtingsproblemen, zegt Kiers. ‘Toch wordt er niet samengewerkt om oplossingen te vinden, iedereen vindt het wiel opnieuw uit. Delft Cluster begeleidt en initieert daarom voorbeeldprojecten waarbij gemeenten, ingenieursbureaus en landelijke brancheorganisaties zijn betrokken. Hierdoor vindt er kruisbestuiving plaats van kennis en ervaring. De eerste resultaten wijzen uit dat techniek niet alleen de oplossing is voor de gemeentelijke knelpunten. Uit een Delfts project voor het ontwerp en de bouw van een parkeergarage blijkt dat er ook een kloof gaapt tussen bestuurders en stedebouwkundigen enerzijds en technologen en beheerders anderzijds. ‘Juist omdat een integratie van deze werelden nog te weinig tot stand komt, ontstaat er vertraging, missers en kostenoverschrijding’, meent Kiers.

IQ (Integrale Kwaliteitsbeheersing) is onderdeel van het project Kennismanagement Stedelijke Herinrichting. De nadruk ligt op verbetering van het planproces. ‘Tijdens de bouw van de Phoenix-garage werd duidelijk dat we iets moesten doen om bij een volgend project de risico’s beter te beheersen’, zegt ir. Fenny de Graaf, directeur wijk- en stadszaken van de gemeente Delft. ‘De werkzaamheden waren wel goed voorbereid.’ Daar lag het, volgens haar, niet aan. ‘Toch kregen we door de slappe ondergrond te maken met civieltechnische problemen’, vertelt ze. Met die ervaringen werd de volgende Koepoortgarage aanvankelijk technisch bij de horens gepakt. ‘Al gauw bleek dat ook het plan- en besluitvormingsproces de bottleneck kon zijn’, blikt De Graaf terug.

Delft was toen al gestart met de planvorming. Mede vanwege de complexe omgevingsfactoren is in overleg met de betrokken partijen die in dat gebied actief waren een nieuw plan gestart. Het initiatief van Delft Cluster kwam als geroepen. Toen we in een serie workshops met het zandlopermodel aan de gang gingen, kwamen de aandachtspunten voor de de planvorming boven drijven. Gebruik van het model heeft ons bewust gemaakt van het feit dat de integratie tussen de bovenwereld – de beleidsmakers – en de onderwereld – de technici – veel beter kan.’

Grote infrastructurele werken en projecten

Knelpunten

  • Budgetoverschrijding.
  • Uitloop van projecten.
  • Het verrichten van onnodige werkzaamheden en daardoor onnodige kosten.

Oorzaken

  • Het ontbreken van een – tussentijdse – risicoanalyse.
  • Slechte organisatie van de werkzaamheden.
  • Ongestructureerde aanpak.

Bron: Marius Kiers, TNO Bouw

Met name de wisselwerking tussen (ruimtelijk) beleid en de technische vakteams vindt De Graaf een van de pluspunten van het project. ‘Door gebruik te maken van het gemeentelijke intranet kunnen we tijdens voorbereiding en uitvoering van de werkzaamheden continu kennis en ervaringen tussen de betrokken beleidsmakers en ambtelijke diensten uitwisselen. Daardoor is iedereen steeds up to date en kan de laatste informatie weer worden meegenomen in de volgende projectfasen.’

Delft Cluster
Zes kennisinstituten, werkzaam op het gebied van de grond-, weg- en water- bouw, hebben hun krachten gebundeld in Delft Cluster. De komende vier jaar is er zo’n 60 miljoen euro beschikbaar voor gezamenlijk onderzoek naar een betere civieltechnische inrichting van delta’s: (spoor)wegen, ondergronds bouwen, waterkeringen en waterbeheer met minder overlast en aantasting van steden, landschap en milieu. In het kennisnetwerk participeren: GeoDelft, TNO, TU Delft, Kiwa, WL/Delft Hydraulics en Unesco-IHE. Het samenwerkingsverband wil kennis ontwikkelen en beschikbaar stellen. Door de krachtenbundeling van de instituten wordt de efficiëntie van onderzoeksprogramma’s vergroot en de kwaliteit van onderwijs, onderzoek en advisering verbeterd.

Een van de onderzoekslijnen van de afgelopen jaren is stedelijke infrastruc- tuur, met name het verbeteren van het rendement en de functionaliteit van de infrastructuur. Hiervoor worden stapsgewijs technologische oplossingen ontwikkeld en de kennis hieromtrent toegankelijk gemaakt om (her)inrichtingsprojecten daadwerkelijk beter en duurzamer te kunnen uitvoeren. Dit speciale thema ‘stedelijke infrastructuur’ bestaat uit zo’n zeven projecten, waaronder duurzaam beslissen, integraal ontwerpen van leidingen en riolen, risicobeheersing van boven- en ondergrondse stedelijke herinrichting, landgebruikseffecten in milieubeoordelingen en kennismanagement stedelijke infrastructuur.

Voor de periode 2004 tot 2006 wordt de lijn verder doorgezet om op termijn grote strategische verbeteringen door te kunnen voeren bij planvorming, ontwerp, aanleg en beheer van stedelijke infrastructuur. Hiervoor worden nieuwe oplossingen, kennis en technologie ontwikkeld en toegankelijk gemaakt om al vroeg in besluitvormings- en ontwerpprocessen de goede afwegingen en keuzes te kunnen maken.

Risicomanagement is dan geen apart vak meer, maar een permanent onderdeel van projectmanagement, in elke fase. Het uiteindelijk doel is om risico’s, kosten, hinder, schade en overlast substantieel terug te brengen en tegelijkertijd het rendement van een project aanzienlijke te vergroten.

De Graaf ziet nog meer voordelen dan het alleen verspreiden van kennis binnen het ambtelijk netwerk. ‘We kunnen hierdoor bijvoorbeeld ook winkeliers en burgers met meer kennis over de geplande werkzaamheden informeren. Ik vind dit een enorm voordeel, je blijft daardoor eventuele problemen voor. Dat is belangrijker dan een mogelijke kostenbesparing; die is er zeker, omdat we de risico’s beter hebben kunnen beheersen. Hoeveel we daardoor goedkoper uit zijn, kan ik niet inschatten.’ Een voordeel van het project vindt de directeur Wijk- en stadszaken ook dat er zeker in de beginfase meerdere disciplines aan tafel zaten. ‘En op een andere manier, ik bedoel mensen die anders nooit elkaar zouden treffen. Dat bevordert niet alleen de uitwisseling van ervaring en kennis, maar vergroot ook het begrip voor elkaars vakgebied. En juist dat heb je bij een groot project nodig.’

Het volgende project staat al weer op stapel: stedelijke herinrichting op kleine schaal. ‘Hoe passen we in de beperkte ruimte die er is meerdere voorzieningen in, zoals een speelplaats, een park en parkeergelegenheid’, zegt De Graaf. ‘De kennis die de gemeente Delft inmiddels met het IQ-project heeft opgedaan, wordt onder meer gebruikt om al in het voortraject de belangen van de omwonenden te linken aan de mogelijke technische oplossingen. We willen effectief met de ruimte omgaan. Wat wij soms doen is voor burgers niet altijd logisch, bijvoorbeeld waar een hondenuitlaatplaats wordt gesitueerd of waar een bankje komt te staan. Daarom willen wij juist hun belangen vanaf het begin meewegen. Dat gebeurde voorheen doorgaans pas in een later stadium – de inspraakprocedure – als de planvorming al relatief ver was gevorderd.’

De Graaf verwacht bij dit project op verschillende punten verbeteringen.‘Het beperken van de risico’s die ontstaan als er in een stedelijke omgeving wordt gebouwd. Niet alleen met een hoge dichtheid, ook door de hoge monumentale waarde van de bestaande bebouwing. Verder het beter bedienen van de burgers door ze sneller over geplande werkzaamheden te informeren en het opbouwen van kennis binnen het ambtelijk apparaat. Mede name daardoor bewijst het IQ-project zijn meerwaarde.’

Dat project is inmiddels met een aantal workshopsessies en een rapportage aan de betrokken wethouders afgerond. Volgens De Graaf waren er meerdere leereffecten: ‘Uitvoerende en beleidsvoorbereidende afdelingen moeten vooral leren om ‘over elkaars schutting’ heen te kijken’, zegt ze. ‘Leren open en helder samen te werken en samen naar problemen en vooral naar integrale oplossingen te zoeken die het eindresultaat ten goede komen. Daarbij zijn compromissen onvermijdelijk’, meent De Graaf.

‘Vakmensen zouden wat assertiever richting de politiek kunnen zijn. Op hun beurt zouden bestuurders meer op hoofdlijnen moeten aansturen en hun ogen niet sluiten voor alle soorten oplossingen, ook de ogenschijnlijk wat minder aantrekkelijke. De ervaringen in Delft hebben inmiddels bewezen dat hierdoor de projectaanpak aanzienlijk kan verbeteren.’

Bij de besluitvorming en uitvoering van grote infrastructurele werken zijn meer partijen betrokken. Daardoor neemt de complexiteit van dergelijke grote projecten toe. Ook andere factoren spelen daarbij een rol, zoals de toename van de verstedelijking, de hogere eisen die aan meervoudig (en intensief) gebruik worden gesteld, kwaliteit, duurzaamheid, milieu, ruimtelijke inpassing en technologische ontwikkeling. TNO Bouw en GeoDelft hebben een methodiek ontwikkeld voor een integrale aanpak tussen de verschillende bestuurslagen en technische specialismen. Het zandloper is de eerste fase daarvan. De komende jaren wordt er als vervolg daarop onderzoek gedaan naar:

  1. Procesinnovatie: integratie van de processen voor planvorming, ontwerp, uitvoering en beheer (duurzaam beslissen).
  2. Integraal ontwerpen: integratie van de ontwerpende vakdisciplines.
  3. Integrale risicobeheersing: identificatie en beheersing van alle risico’s van plan- tot beheersfase, waaronder technische, kosten-, logistieke, en milieurisico’s.
  4. Systemen die beslissingen ondersteunen: infoprogrammatisering, communicatie- en kennismanagement, afwegingsmodellen en kennissystemen.

Foto: Jack Kruf